|
编者按 2018年3月最高人民检察院发布了十大检察公益诉讼典型案例。为给广大检察官提供典型案例参考及办案指引，在最高检民行厅指导下，《中国检察官》重磅打造新栏目——《公益案鉴》，挖掘十大典型案例办案背后的疑点、难点，总结一线检察官办案心得体会，并邀请业务专家和知名学者进行深度解读。 十期深度解读将在最高检民行厅“检察公益诉讼”公众号（jcgyss）、《中国检察官》全媒体平台陆续推出，欢迎大家关注。 湖北省利川市人民检察院诉 吴明安等人生产销售不符合安全标准食品 刑事附带民事公益诉讼案 1 案情回顾 （一）基本案情 2017年3月25日，湖北省利川市元堡乡朝阳村村民刘某家一头死因不明并被深埋的母牛被吴明安、赵世国二人挖出，二人将分割后的牛肉以2300元的价格销售给毛坝集市牛肉商贩黄太宽，后黄太宽将该批牛肉向附近村民以及毛坝集市上的不特定消费者销售，获得销售款2890元。2017年4月6日，吴明安、赵世国如法炮制，挖出吴明安自家一头死因不明被深埋的母牛，将牛肉以1800元出售给黄太宽，黄太宽将该批牛肉销售给不特定的消费者，销售款为2000元。黄太宽两次销售死牛肉获取的销售款合计为4890元。 2017年5月，利川市人民检察院发现该案线索后，反馈至利川市食品药品监督管理局（以下简称食药监局），督促该局依法处理。 2017年6月22日，在利川市食药监局的组织下，来自市人民医院、市疾控中心及市食药监局的专家对该案件所涉牛肉对人体健康产生的后果进行了评估认定。 同日，利川市人民检察院督促利川市食药监局将该案移送利川市公安局办理。同年8月1日，利川市人民检察院对吴明安等人生产销售不符合安全标准牛肉损害不特定消费者权益的行为，作为公益诉讼案件立案。  走访现场 （二）诉前程序 2017年8月8日，为督促法律规定的机关和组织就该案提起民事公益诉讼，利川市人民检察院依法在《检察日报》上刊登公告。在一个月的公告期满后，没有适格主体提起民事公益诉讼。 （三）诉讼过程 2017年11月22日,利川市人民检察院就该案向利川市人民法院提起刑事附带民事公益诉讼。利川市人民检察院认为：吴明安等人向消费者销售死因不明的牛肉，违反了《食品安全法》第34条第7项的规定，损害了不特定消费者的生命健康权，根据《食品安全法》第147条、第148条和最高人民法院《关于审理食品药品纠纷案件适用法律若干问题的规定》第15条、第17条第2款的规定，应承担相应的侵权责任。请求法院判令吴明安、赵世国、黄太宽共同支付牛肉销售价款10倍的赔偿金48900元，并在利川市市级媒体上赔礼道歉。 2017年12月8日，利川市人民法院公开开庭审理本案并当庭宣判。法院判决支持了利川市人民检察院的全部诉讼请求。2018年1月23日，吴明安等三人在利川市电视台《视点栏目》中公开道歉。目前，该案赔偿款已全部执行完毕。  办案人员就案情进行讨论 2 特色解读 本案是全国首例检察机关在食品安全领域提起10倍惩罚性赔偿的诉讼请求后，得到法院判决支持的民事公益诉讼案件。 （一）办理本案的重点和难点 1.诉讼请求的确定 刑事附带民事公益诉讼是民事公益诉讼的一种特殊类型，在食品安全领域，一般可以提出停止侵害、消除危险、赔偿损失、赔礼道歉的诉讼请求。 本案因为涉案牛肉销售时间长，难以召回，且生产、销售行为已经停止，最终确定了两项诉讼请求，即要求吴明安等人共同支付牛肉销售价款的10倍赔偿金并在利川市市级公开媒体上赔礼道歉，明确提出了惩罚性赔偿的诉讼请求。关于检察机关在食品安全领域能否提出10倍惩罚性赔偿的问题，目前在理论界和实务界尚存在争议。 对此，办案检察机关在和法院沟通时，提出食品安全法中有关惩罚性赔偿的规定，虽然是指具体的特定的消费者受到损失，但其立法本意实际有两层，一是要让受侵害的个体权利得到伸张，二是要让侵权者受到严厉的经济制裁。在消费者不提起诉讼且侵权行为损害了公益的情况下，检察机关提起公益诉讼惩罚性赔偿并不违背立法精神。且缺少赔偿损失的诉讼请求，不能对其他经营者形成有效的警示和震慑。最终法院采纳了检察机关的意见，在检察机关提起民事公益诉讼可主张惩罚性赔偿上达成了一致。 2.食品安全领域公益诉讼案件对社会公共利益损害的认定，在这里有几个问题必须把握。 （1）生产假冒伪劣食品等违反食品监管法律的行为并不必然符合提起民事公益诉讼的条件。生产假冒伪劣食品侵犯的是国家对食品监管的正常秩序，如果生产者和销售者只是实施了违反食品生产销售的法律法规的行为，但没有明显证据证明其所生产和销售的食品不符合相应的国家标准或为有毒有害食品，不能认为损害了社会公共利益。 （2）如何判断食品安全领域公益诉讼案件的损害结果。一般无须证明已经实际发生对人体的损害或食品安全事故，也无须通过鉴定证明食品对人体造成什么具体危害，而且对多大范围的受众造成损害，损害的危害如何，均难以鉴定。 一般可以通过如下方式认定已经损害了社会公共利益：第一，不符合国家相应的食品安全标准；第二，有食品、健康领域的专家意见或者疾病控制等卫生机构出具的意见，证明该食品对人体有危害；第三，被法院刑事判决已经认定为有毒有害食品的，也可以在一定程度上证明对人体有危害；第四，有毒有害、不符合安全标准的食品已经销售给不特定消费者。在通过上述方式可以证明其危害性的，可以认定为对公益造成了损害。 3.本案的调查取证重点和难点 检察机关提起食品领域公益诉讼案件调查取证，重点应围绕侵权行为人是否实施了侵权行为、是否造成了社会公共利益受损的结果、侵权行为与损害结果存在因果关系三个方面来进行。 （1）吴明安等人实施了侵权行为的证据。该部分证据也是刑事程序中必须查明的证据，可以借助刑事程序中已取得的相关证据进行证明。 （2）吴明安等人实施侵权行为损害了社会公共利益的证据。委托利川市食药监局组织利川市人民医院、利川市疾控中心和利川市食药监局专家鉴定，证明吴明安等人经营销售死因不明的牛肉制品，足以造成严重食物中毒事故或者其他严重食源性疾病。 （3）关于违法行为与社会公共利益之间的因果关系。在食品领域民事公益诉讼案件中，不需要鉴定不特定消费者的健康因为伪劣食品受到损害，事实上也难以鉴定。只需要把握初步证据的标准，咨询专家或者行业协会的意见以及参照相关的食品国家标准来把握即可。
4.本案的办理模式 为提高本案诉讼效率，本案在审查起诉阶段将刑事案件和附带民事公益诉讼案件全部交由利川市人民检察院民事行政检察部同一办案组负责办理。在庭审程序中，经过和法院充分沟通，既尊重刑事诉讼的规律，又充分体现公益诉讼案件特点，不采取刑事附带民事诉讼方式进行，而是一并审理，为方便区别主体身份，刑事部分按常规方式进行，民事部分以“公益诉讼起诉人”的身份进行，只是在举证的时候共用一套证据，然后集中举证。  针对公益诉讼中的程序问题进行讨论
（二）以本案为例，办理刑事附带民事公益诉讼案件应当注意的几个问题 1.关于刑事附带民事公益诉讼是否应该履行诉前公告程序的问题 本案是在“两高”发布《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》之前办理的，履行了诉前公告程序。“两高”司法解释没有明确刑事附带民事公益诉讼案件是否应该履行诉前公告程序。对此问题也存在争议，我们认为，刑事附带民事公益诉讼无需履行诉前程序，除了缺乏明确规定、受刑事案件的保密和期限要求限制等原因外，还因为提起刑事附带民事公益诉讼的主体是检察机关特有，依附于刑事程序，制度设定的目的就是从司法效率优先的角度出发，更加便捷有效地保护公共利益。 2.刑事程序中是否构罪与提起民事公益诉讼的关系 刑事附带民事公益诉讼是一种特殊的民事公益诉讼类型，与刑事诉讼有密切的关联。因此，检察机关在提起民事公益诉讼时，必须以犯罪嫌疑人确实构罪为前提，而且所触犯的罪名与公益诉讼的领域一致。本案吴明安构成生产、销售不符合安全标准的食品罪，即可以提起食品药品安全领域刑事附带民事公益诉讼。 3.刑事附带民事公益诉讼的证据转换问题 在刑事附带民事公益诉讼中，刑事诉讼证据一般侧重认定犯罪嫌疑人是否构罪。以本案为例，刑事诉讼部分对吴明安等人生产、销售不符合安全标准牛肉的事实认定的比较清楚，由于刑事诉讼的证据形式比较规范，证明强度也比较高，这部分证据可以直接作为民事公益诉讼的证据使用。民事公益诉讼应该侧重对损害社会公共利益的结果和因果关系展开调查。本案应收集侵权行为人所生产销售的不符合安全标准的牛肉损害社会公共利益的相关证据，以形成完整的证据链。 还需要注意，刑事诉讼程序中的证据与公益诉讼证据在证明目的、侧重点方面的不同，特别是有些刑事案件属于行为犯，而不是结果犯，此时必须在公益诉讼中考虑到损害后果的问题。 4.刑事诉讼被告人与公益诉讼程序的关系 我们认为，如果有其他共同侵权人在逃，因涉及到民事责任的分担，不宜提起刑事附带民事公益诉讼，可以在刑事程序结束后，提起单独的民事公益诉讼。如果是刑事诉讼中的共同被告人，但不是民事公益诉讼的侵权人，可以作为证人出庭。 3 专业点评 最高检民事行政检察厅正处级检察员 时磊  该案是在检察公益诉讼工作全面启动后不久起诉的案件。检察机关在相关法律制度并不完善的情况下，结合试点期间总结的先进经验，积极探索、主动沟通、突破难点，诉讼请求获得了法院的全面支持，有效维护了社会公共利益，具有较强的指导意义。该案有以下几个特点： 一是回应社会关切，突出监督重点。围绕中心、服务大局是党中央对政法工作提出的明确要求，也是检察机关的重要责任。党的十九大提出实施食品安全战略，建设健康中国，保障全民健康，充分体现了党中央坚持把以人民为中心的理念落到实处的坚强决心。当前，食品药品领域问题仍然高发、多发，“鸿茅药酒”等食药领域问题的陆续曝光再次引起广泛关注，人民群众对保障“舌尖上的安全”的呼声更加强烈。检察机关作为公共利益的代表，应当主动履行职责，突出监督重点，回应人民群众的期待和期盼。 本案，检察机关聚焦农贸市场食品安全这一具有普遍性的问题，从刑事案件的办理中敏锐的挖掘出民事公益诉讼案件线索，通过提起附带民事公益诉讼的方式有效维护了公共利益，凸显了检察公益诉讼监督重点，体现出了检察公益诉讼围绕中心、服务大局的使命和职责，取得了良好的社会效果。 二是在诉讼请求中探索性地提出了惩罚性赔偿并获得法院的支持，具有指导和借鉴意义。通过惩罚性赔偿不仅可以对赔偿义务人加以惩处，同时也具有警示和教育作用。目前，我国的惩罚性赔偿制度主要体现在《食品安全法》《消费者权益保护法》以及最高人民法院《关于审理食品药品纠纷案件适用法律若干问题的规定》中，法律及司法解释仅规定消费者在法定情形下得主张惩罚性赔偿，对于检察机关提起民事公益诉讼是否可以主张适用惩罚性赔偿，在理论界和实务界还存在一定的分歧。 一种观点认为检察机关提起公益诉讼属于客观诉讼，其本身不是权利受损人，不属于消费者。最高人民法院《关于审理消费民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》中也没有将主张惩罚性赔偿作为一项诉讼请求来规定。另一种观点认为检察机关提起公益诉讼是为了保护不特定消费者的权利，提起惩罚性赔偿有利于加强公益保护，应当支持。 对此，我们认为，检察公益诉讼工作的核心是“保护公益”，尽管检察机关不是消费者，但是检察机关通过公益诉讼要求赔偿义务人承担相应的责任，通过惩罚性赔偿对其加以惩戒，对维护不特定消费者合法权益，加大公益保护力度具有积极意义，符合惩罚性赔偿制度创设的本意。 并且检察机关提起公益诉讼的另一个重要作用，就是弥补公益保护的缺位。对于食品药品领域安全问题，个体消费者往往因为取证困难、保存证据困难或者个体受损轻微，而难以主张权利。检察机关正是从保护公益的角度出发，通过公益诉讼，弥补了个体诉讼的缺失，防止违法行为人逃脱惩罚，使公共利益受到持续侵害。从这个角度上讲，检察机关提起公益诉讼的意义和价值要大于个体消费者提起诉讼，代表不特定消费者整体利益。 因此，检察机关提起惩罚性赔偿与消费者个体提出惩罚性赔偿具有同样的主体地位，符合法律制定的目的。同时，公益诉讼工作目前正处于初创阶段，对于其价值、诉讼请求、程序等需要积极的探索，只要以公益作为出发点，符合立法本意、审判规律和检察规律，都可以进行探索和尝试。 本案，检察机关探索性的提出了惩罚性赔偿的诉讼请求，并积极与审判机关进行沟通，表明监督的初衷和态度，赢得了审判机关的支持，成为全国首例法院判决支持惩罚性赔偿诉讼请求的案例，具有借鉴意义。 三是充分运用了调查核实手段，采用了专家意见。公益诉讼案件调查取证难是检察机关在办案过程中普遍存在的问题。检察机关办理公益诉讼案件成功与否的关键，就在于能否充分履行调查核实权。食品药品领域公益诉讼案件有其自身的特点，常见的有损害结果难以认定、加害行为与损害结果之间的因果关系难以判断等。本案，检察机关在办案过程中，充分发挥职能作用，明确了调查核实的范围、方法和调查核实的深度，在充分运用刑事案件认定证据的基础上，结合食品药品领域案件的特点，通过聘请专家和权威机构出具意见的方式，有效地解决了损害结果认定难的问题。 同时，该案也存在一定的不足。检察机关在提起刑事附带民事公益诉讼前进行了公告。虽然《民事诉讼法》《行政诉讼法》及“两高”司法解释规定提起民事公益诉讼要进行公告，但未对刑事附带民事公益诉讼是否履行公告程序予以明确。 从试点以来的经验看，刑事附带民事公益诉讼无需履行公告程序。民事公益诉讼的公告程序是为了督促相关社会组织积极参与维护公共利益，在相关组织不提起诉讼的情况下，检察机关仍然要提起诉讼。刑事附带民事公益诉讼中，民事公益诉讼是附属于刑事诉讼的程序，刑事案件的审理和民事公益诉讼案件的审理同时进行，受刑事案件期限限制，检察机关公告后再由相关社会组织提起民事公益诉讼，在时间和程序上严重滞后。并且不论是检察机关还是相关社会组织提起民事公益诉讼，根本目的均是为了保护社会公共利益，只要社会公共利益得到有效充分的保障，提起诉讼主体没有必要进行严格的区分。 当前，各级检察机关在办理刑事附带民事公益诉讼案件时，要与审判机关进行充分沟通，表明刑事附带民事公益诉讼的目的和特点，争取审判机关支持。 另外一个问题就是，在刑事附带民事公益诉讼中，检察机关的介入时机问题。本案，赔偿义务人出售的病死牛肉在刑事侦查部门鉴定之后，其证据就已经灭失，导致检察机关在办理民事公益诉讼时，进一步鉴定出现了障碍。建议在今后的工作中，对于通过刑事案件发现的公益诉讼案件，检察机关应当加强与侦查机关的沟通协调，加大内部相关部门的信息共享，通过提前介入等方式，固定案件相关证据，为后续公益诉讼工作顺利开展打下坚实的证据基础。 国家检察官学院教授 邵世星 本案是检察机关办理的刑事附带民事公益诉讼典型案例，也是非常成功的案例。2018年3月2日“两高”颁布了《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》，正式肯定了刑事附带民事公益诉讼的案件类型。这种特殊的案件类型有助于节约司法资源，提高诉讼效率，最大限度地提高公共利益保护的效果，同时也有助于保持案件审理在刑事部分与民事部分事实认定上的一致性和裁判体现价值的协调性。此案发生在公益诉讼司法解释颁布之前，在有关的审理程序上还有一些特殊的表现，因此案件审理过程中的一些问题在司法解释生效之后有待于进一步的研究。 我认为，这个案件办理的主要成功之处有以下几个方面： 一是选择的案件类型恰当。虽然从刑法和刑事诉讼法的角度看，能够适用刑事附带民事诉讼的案件类型是较多的，但是适用刑事附带民事公益诉讼程序审理的案件，必须在符合《民事诉讼法》第55条规定的生态环境和资源保护、食品药品安全的案件类型中作适当选择。另外，具体选择案件时，应当考虑刑事部分的审理和民事公益诉讼部分的审理的有序对接。如果刑事部分审理争议较大或者民事公益诉讼部分的审理过于复杂，通过刑事附带民事公益诉讼程序审理会影响到民事公益诉讼的构成认定或者刑事案件的审理进程，则不适于通过刑事附带民事公益诉讼程序审理。同时应当特别指出的是，刑事附带民事公益诉讼只能作为一种特殊的程序选择，而不能过于追求。检察公益诉讼案件的办理，重点应当集中于行政公益诉讼案件领域，否则会偏离检察公益诉讼制度的设立初衷和当前的现实需要。 二是在取证的方向和策略上把握准确。食药品领域的检察公益诉讼案件不同于普通的民事侵权案件，需要证明公共利益损害即不特定消费者群体性的损害而非个体的损害。由于消费者群体往往不能具体化，而且实际损害后果也因人而异，或者有损害发生时间的不确定性，因此公益损害很多情况下不等于现实的损害结果，而是表现为具有损害的可能性和预期的必然性。根据这个特点，在证据的取得问题上应当注意两个基本的要求：一是需要形成证据链条；二是需要取得专业性证据，证明公益损害存在的可能性和预期的必然性。证据链条在本案中主要表现为：侵权人实施的侵权行为方面的证据；证明社会公众也就是消费者的健康受到侵害的证据，但这个证据事实上是证明损害在法律上的可能性；侵权行为与社会公共利益损害之间存在因果关系的证据。而专业性的证据需要依托专业的鉴定机构或者专家通过鉴定意见、专家意见来作出。在本案中，检察机关是通过食品药品监督管理部门取得了有关的专家意见，证明销售死因不明的牛肉制品是足以造成严重食物中毒和食源性疾病的。 三是对公共利益损害的认定方法较为科学。公益诉讼的目的是救济受损害的社会公共利益，在食药品案件中体现为不特定的消费者的利益受损。而食品药品安全领域对消费者的损害，有财产损失也有生命健康的损害。在有毒有害食品对社会不特定人群造成身体损害的认定问题上，通常没有办法、也无必要证明已经实际发生受损害个体的人数、人体的损害状况等。也就是说，不能用侵权法损害证明的一般逻辑来证明公共利益的损害内容。 本案中，通过如下方式认定已经损害了社会公共利益：（1）不符合国家相应的食品安全标准；（2）有食品、健康领域的专家意见，或者疾病控制等卫生机构出具的意见，证明该食品对人体有危害；（3）被法院刑事判决已经认定为有毒有害食品的，也可以在一定程度上证明对人体有危害；（4）有毒有害、不符合安全标准的食品已经销售给不特定消费者。这种综合认定的方法是可行的。随着法律制度的完善，可以从技术的角度，对损害进行主观计算，如根据销售量、一定质量的食药品理论上会产生的危害程度等代入公式算出。 四是大胆提出惩罚性赔偿的诉讼请求。目前，关于检察机关在食品安全案件领域能否提出赔偿损失的请求，以及怎么样提出赔偿数额的问题，在理论界和实务界尚存在争议。在能否参照《食品安全法》第148条第2款及最高人民法院《关于审理食品药品纠纷案件适用法律若干问题的规定》第15条规定提出惩罚性赔偿的问题上，更是争议巨大。实践中，有的检察机关基于强化公益保护力度的理念，大胆提出10倍惩罚性赔偿金；而有些检察机关只提出赔礼道歉的请求，其顾虑是检察机关不是消费者，没有支付价款或者受到损失，不具有提起惩罚性赔偿的请求权。 我认为，公益诉讼是新生事物，其目的是维护社会公共利益，是客观诉讼，其制度宗旨和理念不同于私益诉讼，因此不能用主观诉讼的制度逻辑来解答公益诉讼要解决的问题。检察机关作为公益的代表提出食品损害公益的惩罚性赔偿内容，是一种大胆尝试，其目的，一是让潜在的受侵害的个体在日后损害确定主张赔偿权利时能够得到合理满足，不至于因侵权人由于各种原因不存在而使得求偿无门；二是要让侵权者受到严厉的经济制裁，使损害公益者受到惩罚，以警醒经营者，在根本上维护公共利益不受侵犯。 此案在“两高”司法解释之前办理，具体程序主要是通过检法商议解决。司法解释出台之后，刑事附带民事公益诉讼案件的办理出现一些新的问题需要进一步研究。一是刑事附带民事公益诉讼是否需要进行诉前公告，对此，解释没有明确，基层法检之间往往存在争议；二是按照人民陪审员法的规定，公益诉讼案件需要由法官和人民陪审员七人组成合议庭审理。这样的规定是否适用于刑事附带民事公益诉讼案件的审理？我个人的看法是，普通的公益诉讼案件的一些程序规则，不太适合于刑事附带民事公益诉讼案件的办理。刑事附带民事公益诉讼案件的办理，其基本特点是程序的依附性，当然在价值追求上更多地体现效益。如果用一般程序规则来要求刑事附带民事公益诉讼案件的办理，那么这种附带程序本身的价值就荡然无存了。 |
|
|
