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导读 生物天然气产业的发展很大程度取决于国家政策，凡是生物天然气产业发展迅速的国家，都有相应的激励政策。欧洲国家生物天然气产业发展表明：政策激励是目前生物天然气产业发展的原动力。本文对比分析了欧洲国家生物天然气产业发展激励政策与国内生物天然气产业的发展现状、问题，并提出了几点政策建议。 图片来源于网络 如有侵权请在下方留言处理 政府补贴是欧洲生物天然气产业化发展的主要推动力。以德国为例，其政府补贴贯穿生物天然气生产全过程，补贴类型也多种多样。除了基本的项目建设补贴外，还包括科技补贴、能源作物补贴、生态保护补贴、废弃物处理及污染物排放补贴等，这有效地弥补了生物天然气生产的成本劣势，激发了企业投资积极性。 我国的生物天然气发展始于农村沼气，早期的农村分散化小型沼气利用项目逐步向大型沼气发电项目和生物天然气厂发展。现阶段，国内生物天然气生产以城市垃圾、工业废弃物及养殖粪便等为主要原料，以秸秆、农产品加工废弃物等为原料的大型生物天然气项目并不多，特别是结合农业废弃物资源化利用、农村环保与新型城镇化建设的项目，这与欧洲的生物天然气产业形成鲜明对比，有待国家法规政策的进一步引导和扶持。 1991年，德国颁布《电力输送法》，强制要求公用电力公司购买可再生能源电力，为可再生能源发展奠定了最为重要的强制入网原则。从2000年第一次修订《可再生能源法》开始，德国政府就促进各类新能源快速发展，并本别于2004/2009/2012/2014/2017年重新修订《可再生能源法》，根据发展情况，及时调整政策方向，以使生物天然气在技术、底物、工程规模等新工程建设中，不断随政策变化而调整。在不断重新修订《可再生能源法》的同时，其他相关法律也及时出台辅助《可再生能源法》实施。如对可再生能源发展进行整体规划的《能源方案》、《可再生能源国家行动计划》及加快可再生能源推广应用的《可再生能源供热法》、《生物发动机燃料份额法》、《生物发动机燃料可持续性规定》等。协调可再生能源供热的温室气体减排、调整可再生能源配额、可再生能源义务与经济支持等多方关系。 在起主导作用的《可再生能源法》中，对生物天然气的优惠政策主要体现在对产品的补贴上，并通过调整基本补贴来鼓励或控制新建沼气工程数量。除基本补贴外，政府还通过鼓励性单项补贴，不断对所用底物结构、新技术应用、发展速度等方面做出引导调整，一步步完善政策制度，使其更好地利用本国资源，加强环境保护。 此外，德国农民建设沼气工程可得到德国沼气协会从技术咨询到贷款担保的一系列服务，与沼气协会定有协议的银行和保险公司分别提供贷款和保险。为了鼓励车用生物天然气，德国在能源消费税和CO2超排税两方面给予了优惠，使生物天然气的售价远低于汽油和柴油。 丹麦以集中混合原料沼气工程著名，被看作能源生产、粪便和有机废弃物处理、养分再分配的工厂。丹麦主要通过以下措施促进沼气工程的发展： （1）建设补贴。 （2）法律规定。对粪便处理利用的严格规定，收取粪便及废弃物处理费。 （3）上网电价补贴。沼气每kWh保证10欧分电价，热电联产增加能源价格。 （4）税收优惠。沼气作为可再生能源，其收益免国税。 瑞典是利用沼气作汽车燃料最普遍的国家。由于上网电价低，瑞典的沼气主要用于供热，其次是提纯后作车用燃料。由于沼气纯化后无论是供车用还是直接进入天然气管网，主要用户是城市居民，因此瑞典特别注重城市管理当局对发展产业沼气的引导和支持作用。 瑞典政府支持产业沼气的政策包括： （1）对建设沼气工程的企业/农场给予工程投资补贴。 （2）减征沼气企业的增值税。 （3）对沼气提纯后替代燃料免征化石燃油使用税。 （4）免征能源/环保税（能源消费税、H2S排放税和CO2排放税）。 （5）免征车辆拥堵税（只限斯德哥尔摩等大城市）和停车费。 （6）减征气体燃料的车辆使用税，另外使用该类环保型车辆也可以享受国家购车补贴等。 （7）实行可再生能源配额制，每发MWh电，可再生能源生产者可获得一个许可证，许可证可以卖给电力供应商，电力供应商要求强制购买许可证配额。 作为电力市场改革领域的先驱者，英国在可再生能源发展的不同阶段，针对不同的可再生能源发电技术，推出了一系列的政策项目，主要包括可再生能源义务、上网电价补贴、差价合同三种，它们之间即存在明显的政策差异性，同时也有一定的政策关联性。 （1）可再生能源义务 根据英国《2000年公用事业法》，英格兰、威尔士和苏格兰从2002年开始实施“可再生能源义务证书制度”（RO）。该法案明确了电力供应商是英国可再生能源义务的责任主体，并且规定了可再生能源发展的各个阶段，大型可再生能源电量在供应商总电量中的具体比例。沼气作为最具代表性的可再生能源，对厌氧消化生产沼气，主要有三方面的激励机制： ① 对沼气项目的研究、开发、示范项目进行支持。可再生能源项目覆盖了沼气产业的几乎所有类别：农场沼气工程、填埋气利用、市政垃圾厌氧消化、工业有机废水厌氧消化。 ② 对农场沼气工程、填埋气利用、市政垃圾厌氧消化、工业有机废水厌氧消化工程的沼气发电，非化石燃料义务项目(NFFO)提供上网补贴。 ③ 通过增加废弃物生产者许可证、填埋税、填埋标准等措施提高废弃物处置管理费用。 （2）上网补贴 上述的可再生能源义务证书制度是针对大型可再生能源项目的，为了促进小规模可再生能源和低碳发电技术，英国在2010年4月引入了上网电价补贴政策，要求电力供应商对符合要求的可再生能源电源的发电量和上网电量进行固定补贴，这与我国的分布式光伏发电补贴政策较为类似。 根据英国原能源与气候变化部（DECC）发布的政策，上网电价补贴政策适用于装机容量不超过5MW的水电、风电、太阳能光伏发电和生物质能发电，以及装机容量不超过2kW的微型热电联产项目。与此同时，政府还制定了各类发电技术的上网电价目录，这些上网电价目录会在每年的四月份，根据零售价格指数（RPI）情况进行一次调整。此外，政府还会定期进行审查，根据每种可再生能源发电技术在过去几个月的投产情况，可能会降低相应的上网电价。这种审查制度对于太阳能光伏发电每个季度进行一次，对于其他发电技术则是半年进行一次，这样就确保了对这些发电技术的补贴水平，是与其成本下降曲线相适应的，从而降低了单位电量的补贴水平以及补贴金额的总规模。 （3）差价合同 在差价合同制度下，政府会设立并拥有一个私人公司，即差价合同订约方，负责签署和管理差价合同以及管理差价合同支付。发电企业像往常一样通过电力市场出售电力产出，然后获得电力售价与执行价之间的价差支付。当电力市场价格高于执行价时，发电企业需要返还电力售价与执行价之间的价差，避免发电企业获得过高的收益。可以看出，英国差价合同设计的初衷，是为了给予所有的低碳电力（包括核电、可再生能源以及碳捕捉与储存）最有效的长期支持。通过这种方式，给予投资者在收益方面更大的确定性，从而降低项目的融资成本以及政策成本。 注：2017年4月份以前，可再生能源义务和差价合同机制并行运行。此期间差价合同的执行价遵循“RO-X”的原则制定。2017年4月份以后，新的可再生能源发电项目不能再申请可再生能源义务证书，此时差价合同执行价的制定主要考虑征费控制框架下可承受的水平，以及发电技术未来成本的预期。 意大利是对沼气工程最重视的国家之一，具有很有吸引力的政策。意大利政府在欧盟指令的框架下，从中央政府到大区政府都出台了相应的法律法规。农业部、环境保护部分工明确，农业部负责从养殖规模、生产水平上进行监控，环境保护部从水、土壤、空气质量方面进行监督。从生产的角度看，意大利根据养殖企业生产水平和土壤性质，规定单位面积上所能容纳的载畜量。采用“先建后补”的政策对养殖企业进行管理和规范。一方面，对环境友好型畜产品进行补贴。例如，意大利奶牛养殖企业利润平衡点较低，如果推行环境友好型生产，生鲜奶每升可获得0.04欧元的补贴，这对养殖企业来说非常重要。如果某一个企业粪污处理不达标，就会失去牛奶补贴，企业效益可能就会由盈利转为亏损。另一方面，对于沼气发电的补贴。意大利政府明确规定沼气发电可以并入国家电网，保证以每度电0.28欧元的价格 (高于国家购电成本0.21欧元，高于居民用电0.05欧元) 连续收购15年。 欧洲国家沼气工程的补贴主要有两种，一种是建设补贴，一种是终端产品补贴，以终端产品补贴为主，建设补贴为辅，没有单纯的建设补贴。欧洲沼气政策与发展进程充分说明，沼气工程的发展主要取决于政策环境、产品补贴，最终取决于沼气工程的盈利能力。 从生物天然气的供应能力方面来看，作为世界上最大的农业国家，我国拥有丰富的生物质资源。据不完全统计，我国每年农作物秸秆产量近8亿吨，畜禽粪便排放量约30亿吨，加上大量城乡生活垃圾、生活污水、农产品加工剩余物和工业有机废水废渣，每年生产沼气的潜力可达1000亿立方米，折合生物天然气可达600亿立方米以上，相当于2017年我国进口天然气总量的65%左右。 从生物天然气的需求方面来看，经过30多年的发展，我国沼气使用的规模和技术推广的水平，在全世界都占有重要地位。截至2016年底，全国农村户用沼气已经发展到4180万户，受益人口达2亿人，各类沼气工程10.3万处，形成年生产沼气的能力达155亿立方米，折合生物天然气约为92亿立方米，使用沼气规模较大的地区包括四川、广西、河南、云南、湖北、河北、山东、湖南等省份。 从生物天然气的产业政策来看，“十二五”以来，国家能源局出台《生物质能发展“十三五”规划》提出到2020年生物天然气年利用量要达到80亿立方米；2016年12月21日，中央财经领导小组第十四次会议上指出：“要坚持政府支持、企业主体、市场化运作的方针，以沼气和生物天然气为主要处理方向，力争‘十三五’时期，基本解决大规模畜禽养殖场粪污处理和资源化问题”；2017年中央“一号文”——《关于深入推进农业供给侧结构性改革加快培育农业农村发展新动能的若干意见》提出，“大力推行高效生态循环的种养模式，加快畜禽粪便集中处理，推动规模化大型沼气健康发展”。 除此之外，在产业、财税等政策方面，国家还持续出台多项具体政策支持生物天然气发展。在产业方面，政府对每立方米生物天然气生产能力补助2500元，沼气发电享受无歧视电网接入服务并享受上网电价优惠政策等；在财税方面，长期以来国家有关部门对生物天然气的发展给予了高度关注，对以畜禽粪便、餐厨垃圾等产生的沼气为原料生产的电力、热力、燃料实行增值税即征即退政策。 虽然这些年我国生物天然气产业取得了显著成绩，但不可否认我国生物天然气产业发展在相关法规政策引导和扶持上还是存在诸多问题。主要体现在以下几个方面： （1）缺乏具备可操作性和强制性的法律法规，缺乏明确的政策执行期。近20年来，我国先后颁布了《节约能源法》、《可再生能源法》和《电力法》等法律，并在法律框架下出台了若干部门政策和规章制度。但多数政策鼓励和原则性强，强制性弱，缺乏可操作的具体条款和要求。在出台的部分政策中较少提及明确的政策执行期或有效期，即便是提到了，在执行较短时间后便取消或停止。例如由国家能源局、财政部和农业部共同组织的全国绿色能源示范县项目，在组织不到两年的时间便终止。 （2）原料成本不可控、缺乏相应补贴政策。目前原料的收储运体系尚未完善，造成收集、运输和储存成本较高；同时，原料的交易价格不可控，坐地涨价现象极为普遍，导致不少企业亏损倒闭。尽管国家已出台有关城市垃圾处理的政策，一些地方政府也对厨余垃圾等的收运及处理给予108-239.5元/吨不等的财政补贴，但以农村秸秆、农业废弃物等为原料的生物天然气产品却没有相应的补贴政策。 （3）重补贴轻税收优惠。缺乏相应的土地税收支持性政策，很多项目因此不能立项或投入运行，直接影响项目收益。同时，重补贴轻税收优惠的政策造成增值税进项普遍不足的生物天然气企业缺少进项抵扣，企业实际运营的增值税负在10%以上，负担较重。 （4）重投资补贴轻产出补贴。目前，国内生物天然气项目补贴以工程前端建设为主，特别是集中在产业链前期的工程建设环节，后期运营的政策扶持不足。现有终端产品补贴政策只有电价补贴，缺少对天然气提纯、燃气入网、热能回收、气价等环节的补贴，没有形成促进生物天然气产业发展盈利或效益拉动机制。同时，这种重投资补贴轻产出补贴的财政扶持模式“催生”了一批低投资且基本不运行的“投资补贴赢利型”项目，对整个行业设计、建设、运维能力的提高产生了极为不良的影响。 作为一种新型分布式清洁能源，生物天然气制备比沼气发电更适用于新农村建设的需要，随着技术的发展，生物天然气产品呈现多元化发展趋势，但此类产品由于缺乏有效的法规政策引导和扶持，难以突破现有的能源供给结构，造成很多类似项目建成后无法盈利而停运或废弃。 生物天然气发展较好的国家都实施了完整系统的法规政策。 从国际经验来看，为了扶植生物天然气产业的发展，各国政府都采取了相关的补贴和财税措施。从各国实践来看，普遍采用的方式有： （1）投资补贴； （2）消费者补贴； （3）产出补贴，即根据可再生能源设备的产品产量进行补贴； （4）税收优惠，即对产品的增值税，企业的所得税进行减免或先纳后退； （5）交叉补贴和专项费定价。 除德国、丹麦、瑞典外，上述措施在美国、巴西、印度等国的生物天然气利用中都起到了积极的推进作用。 与发达国家相比，我国生物天然气产业在法律法规、政策扶持等方面存在诸多差距。为此我们建议： （1）完善相关法律法规 虽然我国出台了鼓励生物天然气纳入燃气供应体系的法律措施，如《中华人民共和国可再生能源法》第十六条规定“利用生物质资源生产的燃气和热力，符合城市燃气管网、热力管网的入网技术标准的，经营燃气管网、热力管网的企业应当接收其入网”，但是仍然缺乏相关配套的实施办法。 建议修订《城镇燃气管理条例》，并增加对生物天然气使用的内容，明确生物天然气是城镇燃气的重要补充；落实国家投资补贴和税收减免政策，降低生物天然气发电上网装机容量门槛，减免生物天然气产品和制造装备的生产和销售税费，部分免除对外销售增值税。 （2）形成行业标准规范 目前，生物天然气只能使用《车用压缩天然气》等少数燃气产业现有标准规范，并没有专门针对生物天然气的准入、技术、产品等方面的标准规范。因此，建议加快生物天然气进入车用燃气、工业用气、城市燃气管网、合同能源管理等多种清洁燃气利用领域的标准体系。应从生物天然气生产与净化、储存、输配、应用等四个环节，进行标准制定需求分析。建立与现有长输管道天然气、城镇燃气标准体系相协调的通用和专用标准。 （3）加大政策扶持力度 加强对生物天然气项目建设的政策激励，对从事生物天然气投资的企业实行税收优惠政策，优先保证项目建设用地，建立绿色审批通道，适度减免土地出让金及使用税，并对相关配套设备与产品的进出口实行关税减免等优惠政策。设立政府扶持专项基金，重点扶持农村大型秸秆、农业废弃物等生物天然气项目，并由政府出资补助建设加气站及配套管路。提高民用天然气市场准入水平，赋予部分大中型企业生物天然气特许经营权，允许其生物天然气产品进入民用天然气消费市场，自主经营民用生物天然气产品。 （4）调整财政补贴机制 把生物天然气项目纳入我国分布式能源范畴，也作为农村废弃物的综合处理场所，享有同等补贴待遇，同时以终端市场为突破口，调整财政补贴结构，增加终端产品补贴类型，完善产品价格杠杆。参照生物质发电补贴标准，增加对生物天然气入网、车用生物天然气等产品的补贴，推动生物天然气产品的多元化发展。对于生物天然气发电项目，建议根据规模给予相应的浮动上网电价，并降低上网门槛。对于生物天然气直接入网项目，制定不低于3元/立方米的入网标杆价格，并根据规模形成入网价格浮动机制，实施配额或合约收购制度，以提高生物天然气产品的市场竞争力。 （5）完善原料供给机制 制定农业废弃物处理标准，将农业废弃物资源化处理纳入新农村建设规范。组织低收入群众参与原料收集，让利于民，提高广大群众原料收集的积极性，同时加大对秸秆焚烧、养殖粪便污染的处罚力度，推动秸秆、农产品加工废弃物等市场化处理进程。鼓励利用农业废弃物生产生物天然气产品，提高废弃物资源化利用水平。完善废弃物处理定价机制，将生物天然气项目纳入政府环保补贴、大气治理及生态补偿目录，加大对相关企业废弃物处理的环保补贴力度，减少企业原料采购与处理成本。对超过一定规模的生物天然气项目原料收储给予补贴，并根据市场、地域、原料类型实行政府定价收购制度。 （6）建立产品标准体系 针对不同的生物天然气项目，制定城乡统一的生物天然气产品标准及生产加工规范。规范城市垃圾、厨余废物、养殖粪便、工业有机污水/污泥、农产品加工废弃物及秸秆等农业废弃物的收储与处理标准，明确生物天然气产品的入网标准与加工规范。鼓励结合新型城镇化建设和农业废弃物资源化利用，打造集农村垃圾处理、沼气制备、农民增收及能源供给于一体的产业链体系，有效解决农业秸秆浪费与有机废物污染问题，满足农村地区的民生和发展需求。 |
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