|
严格规范执法 强化权力监督
——《国土资源违法行为查处工作规程》解读
近日，国土资源部印发《国土资源违法行为查处工作规程》（以下简称《规程》），将于2014年10月1日起施行。为了便于大家更好地理解和执行《规程》，现就有关问题进行说明和解读。
出台背景——中央要求，实践需要
贯彻落实党的十八届三中全会决定要求和中央巡视组意见。党的十八届三中全会决定明确要求“完善行政执法程序，规范执法自由裁量权，加强对行政执法的监督，做到严格规范公正文明执法”，中央巡视组也要求国土资源部完善执法制度、强化权力运行监督制约。《规程》正是贯彻落实党的十八届三中全会决定要求和中央巡视组意见的具体举措。
指导和规范国土资源违法行为查处工作，提升查处工作水平。国土资源违法行为查处工作涉及行政执法、国土资源管理法律法规政策、技术规程和标准等综合运用，但相关规定很多且比较分散，有的规定之间不够衔接甚至相互矛盾，造成执法实践中的困惑甚至有时无所适从。当前国土资源违法行为查处工作缺乏统一的规范和标准，基层执法工作存在职责界限不清、程序标准不明、查处不规范、处理不到位等问题，一些执法人员往往因无具体执法规范和标准而发生滥用职权或者失职、渎职而被追责。各级国土资源主管部门强烈呼吁出台一部统一的执法规范和标准，集成各项法律、法规、政策和标准，明确查处工作基本流程和职责界限、程序、标准，指导和规范查处工作，提升查处工作水平。
《国土资源行政处罚办法》内容的细化和延伸。2014年7月1日开始施行的《国土资源行政处罚办法》，对国土资源行政处罚行为进行规范，但因是部门规章，内容不可能太具体、详细，需要进一步细化和实化；另一方面《国土资源行政处罚办法》未涵盖行政处罚之外的行政处理以及移送、档案归档等查处工作内容，需要通过《规程》进一步延伸扩展。此外，地方国土资源主管部门在查处工作方面的一些有益探索和先进经验，也需要总结、归纳，上升为制度，推广应用到全系统。
起草过程——问题导向，上下联动
为使《规程》更符合基层执法实际，更具实用性和可操作性，起草过程中，坚持以问题为导向，按照上下联动的工作思路，采取调研、书面征求意见、座谈研讨等方式集思广益。2013年，部执法监察局首先提出《规程》思路框架，委托辽宁、江苏、福建、山东、广东、重庆6省（市）国土资源主管部门执法监察局（处）分别先行研究起草，6省（市）国土资源主管部门给予了大力支持，抽调专门人员，并安排了专项经费。在6份省（市）起草稿基础上，我局会同中国土地矿产法律事务中心抽调部分基层执法人员集中起草形成《规程》初稿，赴辽宁、河南、广东、江西、河北等省实地调研，2013年12月和2014年5月先后两轮征求全国国土资源执法监察系统意见，召开座谈会，多次听取有关单位和专家意见。《国土资源行政处罚办法》颁布后，为与之做好衔接、细化，又对《规程》作了修改完善。2014年8月1日，张德霖副总督察召集法规司、执法监察局专门进行研究，作了进一步修改完善。8月21日，国土资源部第21次部长办公会议审议通过了《国土资源违法行为查处工作规程》。
遵循原则——职权法定，程序正当
坚持职权法定原则。坚持依法行政，法律授权必作为，《规程》对现行有效的国土资源违法行为查处工作涉及的行政执法和国土资源管理法律、法规、政策和标准进行集成，重在解决法律法规政策适用问题，明确查处工作程序和操作实务。另一方面，坚持规范执法，法无授权不可为，《规程》坚持合法性原则，在现行法律法规政策框架范围内有限解决问题，未涉及需要修改法律法规才能解决的问题或争议较大的问题，如机构队伍设置、执法津贴、强制措施、耕地保护鉴定等内容。
坚持程序正当原则。实体是内容与目的，程序是手段与途径，程序正当是保证查处工作公正、规范的前提。《规程》在明确查处工作实体内容的同时，对查处工作中违法线索发现、违法线索核查、违法行为制止、立案、调查取证、案件审理、处理决定、执行等各个环节的程序作了明确规定，对涉及的送达、移送等程序也都进行了规范，确保查处工作程序正当。
坚持行政效能原则。《规程》制定始终坚持执法能力、效率、效果、效益统一，以查处程序为主线，融入相应的实体内容，将查处过程中涉及的法律法规政策集成应用与国土资源执法监察实务有机结合，明确相应的程序标准、法律适用和操作细则，同时梳理了国土资源违法行为主要类型、法律依据与法律责任以及常用法律文书参考格式作为《规程》的附录，增强了《规程》的可操作性，提高行政执法效能。
坚持责任追究原则。严格执行责任追究，是实现公开、公正执法的重要保障。责任追究应当与职责相对应，《规程》在明确查处工作职权界限、程序、标准的同时，强调对应当履职而未依法履职的六种情形要严肃追究相应责任。
主要内容——程序为主线，兼顾实体
《规程》梳理、集成了与查处工作相关的行政执法和国土资源管理法律、法规和政策文件，在明确适用范围、依据、总则的基础上，明确了查处工作的基本流程（违法线索发现-线索核查与违法行为制止-立案-调查取证-案件审理-作出处罚或处理决定-执行-结案），并对查处工作中涉及的送达、移送、监督与责任追究等内容进行了规范。《规程》以程序为主线，兼顾实体，在明确查处工作程序的同时，对查处工作实践中涉及较多且引起争议的违法事实认定、法律适用、执行标准等实体内容进行了规范。此外，为提高《规程》的实用性、操作性，《规程》附录A、B、C分别明确了国土资源违法行为的主要类型、法律依据与法律责任和常用法律文书参考格式。
关于实施主体。《规程》明确国土资源主管部门负责组织实施国土资源违法行为查处工作，具体工作依法由其执法监察工作机构和其他业务职能工作机构按照职责分工承担。也就是说，并非所有的国土资源违法行为查处工作都由执法监察工作机构负责，其他业务职能机构根据各自职责也同样承担一些违法违规行为的查处工作。《规程》主要是对国土资源执法监察工作机构负责的土地、矿产违法行为查处工作进行规范。
关于执法监察工作机构。地方国土资源主管部门中具体负责执法监察的工作机构设置不尽相同，有的是部门内设机构，有的是专门队伍，有的是机构和队伍并存，具体职责按照地方规定执行。《规程》将国土资源执法监察机构和队伍统称为国土资源执法监察工作机构，明确国土资源执法监察工作机构是指履行执法监察职责的县级以上人民政府国土资源主管部门执法监察机构、队伍，包括执法监察局、处、科、股和执法监察总队、支队、大队等。此外，执法实践中，国土资源管理所承担了大量执法监察工作任务，因此《规程》中明确，县级人民政府国土资源主管部门可以根据需要依法明确国土资源管理所、执法监察中队承担相应的国土资源执法监察工作。
关于违法行为的制止。对正在实施的违法行为，国土资源主管部门除了发出《责令停止违法行为通知书》进行制止外，依法没有其他比较有效的制止措施，违法行为既成事实后再查处，大大增加了执法成本和风险。为及时制止违法行为，“发现在初始，解决在萌芽”，提高执法效能，《规程》明确国土资源主管部门在责令停止违法行为的基础上，还可以采取报告、抄告、通报等综合措施进行制止。其中，抄告措施是落实《国务院办公厅关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》（国办发〔2007〕71号)等文件关于共同责任机制规定的具体举措，借助政府和其他相关部门的力量共同制止违法行为。
关于违法事实认定。违法事实认定是案件定性的前提和基础，是查处工作中重要的实体内容，《规程》对执法实务中一些重点问题如何认定进行了规定，主要包括：违法责任主体的认定、违法用地占用地类的认定、是否符合土地利用总体规划的认定、占用基本农田的认定、违法勘查开采数量和价值认定、违法所得认定等。执法监察人员不可能对全部国土资源管理业务精通，地类、规划等事实的认定可以提请其他业务职能工作机构进行认定。
关于行政处罚与行政处理。国土资源违法行为种类很多，有的违法行为的处理，依法应当作出行政处罚，有的违法行为如违法批地、违法批矿等的处理，依法应当作出撤销批准文件等行政处理。《规程》对行政处罚和行政处理均作了规定。
关于加大公开查处力度。公开、公平、公正执法，公开是关键。公开既是对执法行为的监督、保护，也可以督促、约束违法当事人主动整改、配合调查、自觉履行行政处罚等。《规程》强化了查处工作的公开性，在制止措施、调查遇阻、督促执行等环节，规定了国土资源主管部门可以将当事人拒不停止违法行为、拒不配合调查、行政处罚决定和行政处理决定等信息公开或者向社会通报。
关于责任追究。《规程》规定了国土资源主管部门直接负责的主管人员和其他直接责任人员致使自然人、法人或者其他组织的合法权益、公共利益和社会秩序遭受损害的，应当依法追究责任的六种情形。同时，考虑到执法实践中存在的执法监察人员被过度追究责任的情形，《规程》明确：国土资源执法监察工作机构和人员已经按照规定履行相应查处职责的，不得以玩忽职守、渎职等名义追究责任。
关于违法行为主要类型、法律依据和法律责任。《规程》附录A、B规定了国土资源执法监察工作机构负责查处的违法行为主要类型、法律依据与法律责任，明确了认定违法的法律依据、追究法律责任的法律依据和查处注意事项。其中查处注意事项，是《规程》将法律规定和执法实务有机结合的重要体现。
关于法律文书参考格式。国土资源违法行为查处工作涉及很多法律文书，为便于地方规范使用，《规程》正文部分对法律文书必要内容和适用要求等作了原则规定，并在附录C中列举了常用的法律文书参考格式。附录C中的法律文书格式，对过去适用的文书格式进行了修改完善，如《行政处分建议书》、《强制执行申请书》等；同时增加了一些新的文书格式，如《抄告单》、《接受调查通知书》等。各地可以根据查处工作实际需要使用。
|
