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何为滥用政府信息公开申请权 ——以既有裁判文书为对象的分析 于文豪 （中央财经大学法学院副教授，硕士生导师） 吕富生 （中央财经大学法学院硕士研究生） 《最高人民法院公报》2015年第11期刊载的“陆红霞与南通市发展和改革委员会政府信息公开案”普遍性地提出了“滥用政府信息公开申请权”的司法规制问题。然，在规制此类非正常的政府信息公开申请时，无论行政机关还是法院，均面临法律规范依据缺乏的困境。而行政与司法实践中涉及滥用申请权的事案居多不下。如何判断某种申请行为构成权利滥用，行政机关和法院并未形成稳定明确的标准，学者们的关注点也颇为分散。站在公众的立场上，规制滥用申请权又面临可能限制知情权的质疑。基于此，厘清滥用申请权的判断标准，是应对该问题的首要前提。
一、既有裁判对滥用申请权的判断标准 在以“陆红霞案”为代表的政府信息公开案件中，通常讷于说理的法院均撰写了篇幅颇为可观的裁判文书，并对滥用申请权的行为特征作出归纳。总体来说，法院的判断基于以下考量因素：第一，申请次数多且频繁。第二，申请内容重复，或者申请已经知晓的信息。第三，“不辨主体随意申请”，或者“申请明知不为政府信息范畴的信息”。第四，申请文书中记载有侮辱、诽谤、中伤等内容。第五，申请公开的内容“包罗万象”。第六，申请主体呈现群体化特征。第七，申请目的与《条例》不符。第八，申请人“恣意”穷尽救济程序。
二、对滥用申请权既有判断标准的批判性分析 可以看出，既有裁判并没有对滥用申请权提出确切的规范框架，亦未指明其构成要件，均是结合具体案情，陈述界定该行为的考量要素。在充分肯定法院努力的同时，我们也应认识到，一方面，滥用申请权的行为具有上文所述的若干特征，但具备这些特征的行为不一定构成滥用，而只是构成滥用的非必要条件；另一方面，因具体案情的不同，法院的认识呈现碎片化、零散状，说理也有模糊与不充分之处，有必要校正和提炼。 一是法院认定标准的不统一。该现象不仅存在于不同地区不同层级的法院之间，甚至同一法院先后裁判的案件中，对滥用行为的考量标准也不一致，并且表现出降低考量标准、扩大滥用行为范围的趋势。 二是法院对申请内容的考察有待商榷。其一，面对众多申请人、频繁的申请次数，简单以“数量”来判定滥用是否合理？对“数量”如何考量才更具说服力？能否划出一个简单易操作的数量标准，作为权利正当行使与滥用的分界线？基于个案的复杂性，这么做显然不妥当。其二，对于内容重复的申请，需要更充分的论证。由于语义的不确定性，多大程度上构成重复难以甄别，“重复”易成为拒绝公开的“挡箭牌”。其三，“申请的内容包罗万象”的措辞不甚妥当。申请项目看似众多琐碎，却也未必不合法意。 三是对申请人动机的探求缺乏充分论证。如果说申请人的申请是“项庄舞剑”，其真实动机复杂而隐秘，那么法院在探求“醉翁之意”时，就必须提供足够充分、合理的论证。但在诸多案件中，法院却未能结合事实说明，其是如何得知申请人实质利益之所在的，以及申请人所申请的信息和欲实现的利益之间有何关系。 四是扩大申请主体的考察范围不够妥当。申请人之间可能关系密切，即便如此，法院将关联申请人的申请行为一并作为评价原告本人的因素，这一联结是否妥当？公民均享有平等的知情权和独立的信息公开申请权，限制申请资格不免剥夺申请人平等参与信息公开程序的机会。
三、认定滥用申请权的思考框架 由于权利主张需要通过特定行为来实现，因而判断是否构成权利滥用，必然要对行为主体的主观目的和客观表现进行考察，且仅当该行为造成了社会所不能忍受的后果时，才有必要规制。基于此，申请人的主观目的、客观行为、损害后果以及因果关系四个方面可作为滥用申请权的构成要件。 一是主观目的是否合法。《条例》未要求申请人在申请时须注明申请目的，但并不禁止行政机关和法院探究申请人的真实动机。在判断申请人的主观目的是否合法时，需综合申请人的行为方式来究其本意。同时亦要防止以偏概全，不能因个别申请符合《条例》就认定所有申请均合法，反之亦要避免。对于曾被列入申请“黑名单”的记录也不应作为判断主观“恶意”的考量因素。因这相当于将相对人的过往表现适用于未来行为，是对其主观意图连带式的推定适用，颇具处罚色彩，且该“处罚”未附解除期限，导致其妥当性存疑。 二是行为方式是否正当。因信息公开申请权主要通过积极主张的方式行使，因而判断行为方式是否正当可从申请内容和方法两方面考察。在申请内容方面，不当的行为可能包括：申请明知属于非政府信息范畴的信息，或事前不知但在释明后仍执意申请；申请的是已主动公开的信息，在告知查阅方式和途径后无正当理由继续申请；申请文书载有诽谤、中伤或威胁的言语；申请的是不可能存在的信息，或是“古怪”、“迷信”的信息；申请人就同一内容重复提出申请，或申请其已知晓的信息。而缺乏正当性的行为方式可能表现为：申请数量巨大，过于繁杂和琐碎，且频繁申请；通谋申请；拒绝明确信息申请；恣意穷尽救济程序等。 三是判断是否产生严重的后果。滥用申请权的行为超过权利正当行使的界限，必然给公共资源带来过度消耗，但不能仅因其加重了行政负担就予以确认。如果申请人的行为仅停留在行政机关应当忍受的合理限度内，并未产生严重的损害后果时，则不应认定为滥用行为的成立，否则会对公民知情权构成不当限制。对此，可以借助比例原则予以衡量。 四是分析行为与损害是否具有因果关系。如果是由于政府信息管理不规范，或是信息主动公开不到位等原因而导致时间和资金上的耗费，则不应将未履行信息公开职责的行政不作为责任转嫁给申请人。在司法裁判中，法院首先应判断行政机关是否履行了法定职责，进而论证行政机关为了应对其频繁、无意义的申请所付出的不当负担。但仅以数量多、成本高等主观感受作为结论是不够谨慎的。或许，可结合申请人的申请次数与当地平均申请次数的差异，以及申请人的申请数量占受理机关上年度受理总量的比例予以说明。 |
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