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党内法规与国家法律如何协调和衔接

2018-12-26  思树怀源   |  转藏
   
  摘要:党内法规与国家法律都是中国共产党治国理政的制度依据, 这两大制度体系共同统一于我国社会主义法治体系之中。但二者也有着各自的话语体系, 在适用范围、调整对象、规范效力等方面均存在差异, 在实践中也存在着一些不协调之处, 双方体系的独立性也带来了一些时间上的空当与规范上的不衔接, 所以, 推进二者的协调和衔接, 是当前我国法治建设中的重要课题。实现二者的协调和衔接, 首先要明确遵循两项基本原则, 即国家法律至上, 党内法规严于国家法律, 在此基础上, 加强党内法规的自体协调性、注入合法性审查, 注重二者的动态配合。
  关键词:党内法规; 国家法律; 法治体系; 依法治国; 依规治党;
法律
  On the Relationship between the Party Regulations and the State Law
  JI Ya-ping ZHI Han-zhen
  Administrative Law School, Northwest University of Politics and Law
  Abstract:
  In the fourth Plenary Session of the 18 th CPC Central Committee, China took Party Regulation system into the top-level design socialist legal system with Chinese characteristics, and its importance has become increasingly prominent. The Party Regulations or the state law, are both the institutional basis of management of our country, and the two systems are unified in our legal system. But after all, both have different standard systems, the scope of application, regulating objects and legal efficiency, and in practice there are some inconsistencies. The distinctive character also brought some time gap and institutional convergence, thus how to clarify their relationship, and achieve coordination and cohesion, is currently an important project to promote the legal system construction. It 's important to put forward a reasonable way to deal with the relationship between them, in order to achieve the inherent unity of them in the legal system, form the institutional join forces, maximize efficiency based on China's social reality, including strengthening the selfcoordination of the Party Regulations, taking into the legitimacy, and pay attention to their dynamic cooperation.
  Keyword:
  the party regulations; state law; legal system; coordination; convergence;
  一、问题的提出
  自党的十八大以来, 中央高度重视法治在治国理政中的基础性、保障性作用, 不断加大对党内法规制度建设力度, 相继制定和修订党内法规50余部。尤其是2014年十八届四中全会通过的《全面推进依法治国若干重大问题的决定》, 将党内法规体系纳入我国社会主义法治体系。党内法规体系的建设与实施, 不仅是维护党的执政地位和提高党执政能力的保障, 同时也肩负着国家治理体系和治理能力现代化的重要使命。2016年10月, 在全面从严治党不断推进的背景下召开的十八届六中全会, 突出强调“制度治党”, 党内法规作为制度治党的重要基石, 其在依法治国与制度治党中的重要作用更加凸显。2017年中共中央印发了《关于加强党内法规制度建设的意见》, 意见进一步指出党内法规的重大意义:“治国必先治党, 治党务必从严, 从严必依法度”, 这意味着中国共产党必须根据宪法法律和党内法规管党治党, 治国理政。
  根据《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》, 国家法律与党内法规共同构成我国社会主义法治体系, 所以要“注重党内法规同国家法律的衔接和协调”。在推进全面依法治国与全面从严治党这一背景下, 如何理解并处理党规与国法关系, 如何实现二者的“衔接和协调”成为理论界亟待解决的基础问题, 这些问题同样受到党中央的高度关注, 中央分别于2012、2014年对不适时的、存在重叠的党内法规和规范性文件进行了全面的清理。无论从顶层制度设计还是党内法规建设层面, 对上述问题研究的需求日益强烈。然而, 理论界目前对党内法规进行的研究只是处于初级阶段, 从法学视角对党内法规与国家法律的关系及二者的协调与衔接的研究同样匮乏。因此, 在当下学界, 尤其是法学界对这一问题的研究显得尤为紧迫。
  “党内法规”一词早在1938年党的六届六中全会上就已提出[1], 事实上, 党内法规与国家法律在我国历史上一直长期并存, 是党依法执政的重要制度依据。管党治党与治国理政是我党最为重要的两项职责, 而依法是这两项职责中最为本质的耦合, 国法与党规则是实现这一耦合的重要保障。之所以将这两者一同纳入我国法治体系当中, 最主要的原因在于这样的顶层设计能够形成二者在我国法治建设中的制度合力。但是, 毕竟党内法规和国家法律在概念、制定主体、调整范围等多个方面都存在着差异, 二者在体系建设上不可能完全同步, 而且在制定、实施过程中确实存在着一些不协调、不衔接的地方, 实现二者的衔接和协调就成为保障二者在中国特色法治体系下发挥各自优势和积极作用的前提基础。当前, 党内法规制度建设全面推进, 无论是数量还是质量, 都有明显提升, 权威性也在不断增强。相比之下, 相关的理论支撑则较为薄弱, 从目前学界对于二者关系研究的观点来看, 大多是限制在海外舶来的软法理论框架下移植研究[2], 这样的研究难免会产生排异, 这也折射出当前我国理论界对于此类问题的研究尚处于摸索阶段, 并不成熟。实际上, 法治建设的历史经验告诉我们, 非本土的成熟理论, 并不意味着可以解决一切问题, 软法理论亦然, 从目前的研究现状来看, 似乎不能足够合理的解释党规现象。因此, 本文将从我国的法治现实出发, 打破当前学界主流的软法硬法二元论框架的局限, 从法学视角重新对党规进行合理定位, 进而厘清其与国法之间的关系, 在此基础上探索出实现二者衔接和协调的可能性路径。
  二、党内法规与国家法律协调和衔接的必要性分析
  党内法规与国家法律在本质上具有共通性, 但毕竟这二者具有各自的独立价值, “共通”不等于“相同”, 即使是在国家法律体系内, 也难免会存在一些冲突与不协调之处, 法律冲突可能存在于任何法律领域之中[3]。虽然二者同属中国特色社会主义法治体系, 但我们不能忽视的是它们之间所存在的界限, 这一界限意味着在实现二者有机统一于法治体系的过程中, 加强它们的协调与衔接是一个关键节点。笔者试图从理论和现实两个层面对二者协调和衔接的必要性加以考量:
  (一) 二者的协调和衔接是中国特色社会主义法治的内在要求
  办好中国的事情关键在党。建设社会主义法治国家, 坚持和改善中国共产党的领导是最根本的保障。在从传统到现代的转型过程中, 中国共产党必须经历从革命党到执政党的转变。这种转变也意味着中国共产党自身权威类型的变化, 即从卡理斯玛权威类型向制度性法理权威类型的转变。在这种权威类型转变过程中, 建立和完善作为制度表现形式而存在的党内法规体系就具有重要的现实意义[4]。依法治国是党领导人民治理国家的基本方略, 依法执政是党治国理政的基本方式, 走中国特色的社会主义法治道路, 就是要把依法治国基本方略同依法执政基本方式统一起来, 这也就要求我们决不能将这二者割裂开来, 对立起来。治国与治党互为前提、相互促进, 那么如何保障我们党治国与治党之间互动关系的顺利实现?其最重要的就是实现两大制度体系的协调与衔接。党治国理政, 理当依据国家法律, 党管党治党, 党内法规则是其基本依据, 是否能够处理好这二者的关系, 实现二者协调统一、相互促进、相互保障, 协同共进, 则成为党依法执政的现实要求, 这也是在党的领导下全面推进中国特色社会主义法治国家建设的关键一步。
  (二) 二者的协调与衔接是我国法治建设实践的需要
  从现实情况上看, 党内法规与国家法律之间存在着不协调与不衔接之处, 对此我们必须正确面对, 不应回避, 这些问题也对二者的协调与衔接提出了现实的需要。党内法规体量巨大, 内容众多, 故笔者选择了较具代表性的几部党内法规与国法进行了对比分析, 力求说明现实中二者协调性和衔接性有待加强之现实必要性。
  第一, 党内法规与国家法律的协调性有待加强。
  表1 二者在规定上存在不一致    
  
  从表1我们可以看到, 对于同样的收受礼金、有价证券等行为, 根据国务院的行政法规中的规定, 对该行为的追究具有相对柔性, 只要求相关人员发生上述行为后将所得上交, 并未规定相应的处罚措施;再看党内法规, 对该行为的规定更为强硬, 要求各级领导干部一律禁止作出该行为, 一旦出现上述行为, 则面临着相应的党纪处分。单就这两个规定而言, 其中存在两个问题:其一, 党内法规与国家法律在规定上存在不一致, 这种现实存在是否合理, 应当以哪些因素去进行考量?其二, 若基于一定因素的考量, 二者在规定上可以存在一定的不一致, 那么对相关主体的行为究竟应当适用国家法律, 还是党内法规亦或二者皆可适用?这都是当下我们在处理二者关系的实践中亟须解决的现实问题。
  第二, 党内法规与国家法律的衔接上需要完善。
  表2 二者在规定上存在重叠   
  从表2我们可以看出, 以上党内法规与国家法律都规定了对重大事项的决策权, 那么这个重大的决策到底由谁来做?从旧的党内法规规定来看, 其与国家法律规定基本一致, 这让我们无法从规定上清晰地找到二者的界线。当然, 从新的规定上看, 貌似已经注意到这个问题, 但修改后的规定仍然过于抽象, 地方党委和地方人大所行使的决策权和决定权到底如何衔接?我们无从知晓。
  第三, 党内法规与国家法律之间存在空当。
  表3 二者之间存在空当 
  表3中所列的四部党内法规, 均是对现实中所暴露出的一些社会问题所进行的规定, 在国家法律当中并没有相应的规定, 可以说在国家法律上存在空白。对这四部党内法规, 笔者分两类加以论述:第一部法规, 由中共中央组织部、纪委制定, 中共中央办公厅发布, 从制定主体上看, 其符合《制定条例》中的相关要求, 但从其内容中看 (1) , 确实已经超出了该规定所提出的应当适用于党组织和党员的要求, 出现了“溢出效应”。其它的三部党内法规, 属于党政联合发文, 其往往是以党和政府联合的形式发布, 就其制发主体看, 也不符合《制定条例》的规定。对于这些党内法规, 笔者认为不能因为其形式上的不合规而不将其纳入党内法规的范畴, 毕竟这些仍生效的规定大部分是在《制定条例》发布前就已经生效的, 这也是基于对当前党内法规现状的考量。就此我们可以明确几个问题:第一, 党内法规自身建设亟需完善, 立法质量和规范性有待提高, 其自身制度体系还需完善以满足当前实现其与国法之间互动关系的现实要求;第二, 对于党内法规与国家法律在衔接上存在一些空当, 需要加强衔接或转化, 之所以上述四部规范在适用范围上存在一些“外溢”, 正是因为其所规范事项需要国家法律的介入和调整。这些都是摆在实现二者协调与衔接道路上的现实问题。
  综上所述, 规范党内法规与国家法律关系, 加强二者的协调和衔接, 不仅是我国社会主义法治的内在要求, 也是当下处理二者关系的现实需要。一方面, 党内法规与国家法律进行协调与衔接, 能够更好地实现党内法规体系与国家法律体系在中国特色社会主义法治体系中的有机统一, 加快推进中国特色社会主义法治国家建设进程;另一方面, 协调衔接好党内法规与国家法律, 不仅满足了当前对处理好二者关系的现实需求, 也能够更好地发挥二者相辅相成、互相补充、相互保障的积极作用。
  三、党内法规与国家法律协调与衔接的基本遵循
  党内法规与国家法律之间, 既存在本质上的一致性, 又存在在此基础上的具体区别, 这就需要探寻在二者关系深处的协调与衔接。实现党内法规与国家法律的协调与衔接, 既存在可能性, 又有其必要性, 我们如何在实践过程中把握和处理好这纷繁复杂的关系, 实现二者的协调与衔接?笔者认为应当在以下几个因素上加以考量:
  (一) 国家法律高于党内法规
  国家法律至上是现代法治的基本要求, 更是社会主义法治的必然结论, 将其作为考量因素就是要在协调党规与国法二者关系过程中, 始终坚持国法高于党内法规, 党规不能与国法相抵触, 更不能凌驾于国法之上。这一考量因素无论是在我国宪法亦或党章中都有充分的依据。党的一切活动, 都应当以宪法、法律为限, 不得突破, 这也是我们党进行活动时的基本遵循。党内法规的制定实施, 当然也是党的一项重要工作, 故其当然地不能违反国家法律的规定。这一考量因素, 在党内法规中, 应当体现在以下三个方面:
  第一, 党内法规的内容不能违反国家法律的规定。首先, 其规定内容不得违背我国《宪法》中所确定的基本制度和原则;其次, 其所规定的事项不得涉及《立法法》中所要求的只能由法律规定的十一项事项, 这些事项只能由国法进行规定调整, 比如, 关于国家机关、政府的机构运行、职权职责, 犯罪与刑罚, 税收基本制度, 公民基本政治权利, 党内法规均不得干涉;最后, 党内法规不得直接设定和改变公民法定权利和义务, 不能借规范党员的名义, 对党员个人作为公民的基本法定权利和义务进行增减。
  第二, 实现二者的自体协调, 保障国家法律至上。党内法规数量庞大, 纷繁复杂, 如果在党内法规体系内部各个法规关系混乱, 位阶不明, 难免会出现其合法性障碍, 可以说, 实现党规体系的自体协调性是保障国家法律至上的前提。因此, 应当对其进行顶层设计, 形成以党章为根本, 层级分明, 体系协调的“金字塔结构”的党内法规体系, 实现党内法规的自体协调。
  第三, 服从国家法律应当渗透进党内法规制定和实施的全过程。不仅要在党内法规制定时注重其合法性, 严格依照《党内法规制定条例》所规定的程序对其进行审查和备案, 还要对已生效的党内法规及时进行评估和清理, 对生效规范的运行效果进行评估研判, 对由于适应社会发展需要而导致的国家法律修改或废止的情况作出及时回应, 进行自我修正, 当修改的进行修改, 当废止的及时废止, 避免因国家法律调整而出现的合法性障碍。
  国家法律高于党内法规这一原则是在处理二者关系的过程时应当考虑的首要因素, 相比于其他因素而言, 它具有优先性。基于此, 在我们对党内法规与国家法律二者之间进行协调和衔接时, 要确定国家法律的优先性, 这是我们最根本的考量因素。
  (二) 党内法规严于国家法律
  十八届四中全会中提出“党规严于国法”, 这意味着党内法规在国法对党员作为公民所提出的规范性要求基础上的“二次调整”中存在着更高规范标准和更为严格限制和约束, 党员的身份要求其不仅承担着国法中要求的公民责任, 同时也应承担党规中更为严格的政治责任, 党的先进性则要求每一名党员既要模范遵守国法、更要严格遵守党规[5]。那么, 如何在国家法律高于党内法规的前提下, 对党内法规之严进行考量, 科学、全面、深刻地理解“党内法规严于党内法规”的合理内涵?笔者认为, 党内法规之严从根本上讲表现在三个方面:
  第一, 获取和享用利益之严。较普通公民而言, 党规对党员关于利益获取和享用方面的规定更为严格。论获取, 与普通公民相比, 党员这一个体基于其“双重身份”, 在其获取利益的限制上当然更为严格;论享用, 党内法规对党员也有着严格的限制, 并非是在不违法的情况下就可以自由地使用和支配。此外, 当党员的个人利益与群众、公共利益相冲突时, 前者必须服从于后者。就此进行考量, 前文中表 (1) 之问题也就迎刃而解。
  第二, 纪律约束范围之严。党规相比于其他规范对政治、组织和生活纪律有着更加严格的要求:政治纪律之严, 意味着全党在政治、思想和行动上高度统一于党章之中;组织纪律之严, 意味着党内组织中严格的规则和程序;生活纪律之严, 意味着党内法规应当涉及党员的道德生活领域, 对此, 党规也对党员作出了较国家法律更为细致的严格规定。
  第三, 党员职务行为要求之严。在职务行为上的严格要求, 是由前文中所论述的二者在功能上的互补性所决定的, 党内法规对党员的职务行为, 无论是当为亦或失职渎职行为, 都有着比国家法律更为严格的规定, 这不仅能有效弥补国家法律之空白, 还对党员公职人员起着重要的警示作用。
  当然, 前文已述, 国家法律至上是处理二者关系中的根本性考量因素, 这也就意味着党内法规即使严, 也不能突破国家法律至上这一“红线”, 应当在不违背国家法律基本要求的前提下, 在其允许范围内制定相应的规范。
  (三) 科学厘清二者的边界
  实现党内法规与国家法律协调和衔接, 除了考量上述两个基本遵循外, 科学、清晰地厘清二者的边界也极为重要。厘清党内法规与国家法律的边界, 不仅是发挥二者自身独特价值的必然要求, 也是当前实现二者有机统一于我国社会主义法治体系的内在要求。合理厘清二者边界之作用, 一是避免“以规代法”, 二是发挥“党规特性”。厘清二者的边界应当从下述三方面入手:
  第一, 明晰立法主体。从现行规定上看, 无论是《立法法》, 还是《党内法规制定条例》, 都对国家法律和党内法规的制定主体做出了明确的规定。也就是说, 国家法律只能由《立法法》中所规定的立法主体进行制定, 而党内法规只能由《党内法规制定条例》中规定的有制定权限的党组织加以制定。那么为什么还要对其进行明晰?这正是对当下现实中所存在的党政联合发文现象, 也就是上文表2中所列举之现象进行的考量。虽然从现实状况上看存在着很多这种联合发文的形式的文件, 但是, 笔者认为, 这类文件即使有其效用上的必要性, 也并不具备形式上的合理性, 这种党政主体联合进行制发的形式, 与现代法治理念之间存在较大差距, 甚至在一定程度上会影响法治之权威, 这也与我们党依法执政之理念背道而驰。因此, 这种现象亟需改变, 当属国法调整的, 应由国家立法主体进行立法;当属党规调整的, 应由党规制定主体进行制定, 以维护我国法治体系之统一性。以往联合发文所调整事项究竟如何处理?对这一问题的具体解决途径依情况不同可以分为两类:其一, 文件中规定的事项在国法中未曾规定, 这些事项应当在党规中先行规定, 进行试用试行, 必要时再向国法进行转化;或者可以通过党的立法建议, 直接制定国家法律。其二, 国家法律已经进行规定的事项, 党内法规可以结合国家法律至上及党内法规当严等因素进行综合考量, 加以细化并进行更为严格的规定;如果国家法律之规定较现实情况却已滞后, 那么也可以通过立法建议经法定程序进行修改。也就是说, 以往的中间形态的文件, 应当进行修正, 明晰其制定主体, 在任何情况下都应符合《立法法》和《党内法规制定条例》之规定, 在这一要求之下进行修正之路径选择。
  第二, 明晰立法事项。明晰二者各自的立法事项, 应结合上述两个因素进行综合考量。具体来讲, 首先, 《立法法》明确规定的法律保留事项以及只能由国家法作出规定的制度, 党规不应突破。其次, 党内法规规定事项当以党内事务为限, 党外事务应由国家法律调整, 对于国家法律不宜调整的党内事务相关事项, 由党内法规进行调整, 突出其针对性、严格性, 针对具体事项, 在不违反国家法律的前提下, 进行具体细化, 提高约束标准, 使其成为党内法治的根本依据, 将其视为从严治党的法治资源。
  第三, 明晰适用范围。在适用上应当尽可能地避免党内法规的“外溢”现象, 将其范围严格限制于党内, 对公权力系统而言, 党内法规应当仅适用于该系统内的党员及党员领导干部。若规定事项需涉及系统整体, 则需要进入向国家法律转化之轨道, 通过制定国家法律进行规范调整。划定明晰的党内适用范围, 是党内法规管党治党之功能定位的基本要求, 若存在范围上的“外溢”, 则会在一定程度上造成我国法治体系上的混乱, 甚至影响国法之权威, 影响公权力系统中其他工作人员乃至普通公民对国家法律的预期性评判。
  四、党内法规与国家法律协调和衔接的途径、方式
  (一) 保证党内法规的自体协调性
  保证党内法规的自体协调性, 就是要促进其制度体系内部的协调与衔接, 这是实现其与国法协调衔接的必要前提。党内法规的自体协调性, 要求建立一个内容科学、内部统一、协调一致的“金字塔型”党内法规体系, 鉴于国家立法之成熟性, 党内法规在保证其自体协调性时可以适当借鉴国家法体系。具体而言, 就是要在党内法规体系内建立起以党章为“最高统帅”规范群, 党章在金字塔中居于顶端位阶, 具有至高效力, 该体系中的其他规范效力均低于党章, 相应地也不能与之相抵触;同时, 其他党内法规亦应当有位阶高低之分, 根据主体不同, 可以将这类党规分为三类, 其效力也依主体的层级依次降低, 如下图。
  之所以强调保证党内法规的自体协调性, 一是因为这是完善党内法规体系, 进而实现党内法治的基本要求, 作为一个规范体系, 其内部的统一协调是其独立存在的基础;二是因为这是在协调二者关系过程中对国家法律至上这一因素考量的结果, 如何保障国家法律之优先性, 首先就是要保证自体的协调性, 设想如果党内法规体系内部层级不明, 关系混乱, 又何谈与体系外部的国家法律实现协调与衔接?即使实现了中央层面党内法规与国法的协调, 那么在地方层面其合法性又如何保障?所以, 实现二者的协调与衔接, 保证党内法规的自体协调是其首要任务, 要加强党内法规在规划、制定以及实施过程中的审查与评估, 提高立法质量, 形成以党章为顶端, 其他各层级党内法规各就其位的金字塔党规体系, 消除其他党内法规之间以及与党章之间的冲突。
  (二) 将合法性审查注入党内法规制定过程
  国家法律高于党内法规是处理党内法规与国家法律关系的根本考量, 在保证党内法规自体协调性的过程中, 还应当避免其出现合法性障碍, 以实现一套程序的“双重效用”, 而注入合法性审查则为其“双重效用”的实现提供了可能, 这种可能也就意味着其应当进入党内法规制定过程中的各个环节。
  第一, 在党内法规的规划阶段, 应尽早地避免其出现合法性障碍。这就要求在制定党内法规的立法规划时, 将合法性审查注入规划过程当中, 例如, 对社会公共事务的管理就不能通过党内法规来规范。党内法规的立法规划不仅要“统筹自体”, 还应“协调双体”。所以, 在党内法规规划阶段进行合法性审查, 意义在于维持党内法规的制定规划与国家法律制定规划保持总体一致, 以减少党内法规因合法性障碍而在后期产生的障碍成本。
  第二, 在党内法规的制定阶段, 应尽可能地在其自身制度中完善合法性自审的相关规定。党内法规在制定过程中的审批与备案是对其进行合法性审查的重点环节, 前者属于“事前审查”, 后者类似于“事后监督”, 这是党内法规制定过程中对其合法性的“双重保障”。对于党内法规的审批, 主要是先由相应的党内法规工作机构进行审核, 之后再由相应的审议批准机关批准 (1) , 但就现行规定来看, 实存修改之必要:其一, 据现行规定, 审核机构对于存在合法性障碍的党内法规, 可以提出修改意见 (2) , 而对相应的制定主体来说, 对后期的修正具有不确定性, 如果审核机构提出了相应的意见, 那么可以按照其意见进行修正, 如果只是告知存在合法性问题而未提出原因和修改意见的情况下, 制定主体可能还需“摸石头过河”。其二, 对于审核机构提出相应修改意见的情况, 若制定主体不予采纳, 仅仅是有可能面临被缓办和退回的可能, 这就会导致一部分没有进行修改的存在合法性障碍的党内法规成为合法性自审的“漏网之鱼”。因此, 在审批阶段中的合法性审查, 理应强化审核机构的职责, 将规定中的或然性因素尽可能排除, 变“可以”为“应当”, 以此来进一步加强党内法规审批阶段中合法性自身的有效性。对党内法规审批通过后的备案, 也有相应的规定, 其中也包括着对党内法规的合法性审查, 但这些规定尚存缺陷, 亟需完善, 比如对未在规定期限内进行报送的情况, 规定了限期补报, 而对于如何监督报送义务主体并未规定, 这也可能使在备案中的合法性自审的有效实施大打折扣。
  此外, 党内法规的合法性自审是实现其与国法协调的重要一环, 虽是进行自我审查, 但其主要是基于国家法律至上的考量, 这意味着其对法律专业知识和经验有着极高的要求, 这也是有效实现其功能的重要保障, 所以, 对于如何提高合法性自审的专业性, 笔者认为可以借鉴理论界关于“党内法律顾问制度”[6]的思路, 在条件允许的情况下将专业化人才吸收到相关自审部门当中提供保障性力量。
  (三) 注重党内法规同国家法律的动态配合
  “没有连接的制度是死的制度, 是没有灵魂的制度, 是不能运行的制度。有机连接是制度的灵魂”[7], 就我国目前情况来看, 无论是党内法规, 还是国家法律, 各自基本上形成了独立的体系, 而如何使二者在我国法治体系中保持良好的运行状态, 则需要“有机连接”这一“灵魂”支撑, 具体来讲, 党中央对立法工作重大问题的事先审查和决定制度首先应体现在立法规划之中, 以妥善处理党的领导与最高权力机关自主立法的关系[8]。党的领导法治化建立在严格遵守宪法和法律的程序性规定基础上, 把党的政治决定涉及的重大问题转化为立法问题, 在实现党规与国法双体协调与衔接的目标下注重二者自始至终的动态配合, 所以, 在处理二者关系的过程中, 除了要保证上文中所提到的党内法规的自体协调与合法性自审, 还要注重实现其与国家法律的动态配合:
  1. 注重在制定环节中的配合
  在实现党内法规与国家法律协调的过程中, 如何避免因体系自闭性而导致的不协调与不衔接的种种可能性弊端?笔者认为当以沟通与联动作为解决该问题的两个方向基点。第一, 加强在制定环节中的沟通与协调。在制定环节中应当建立沟通协调机制, 畅通党内法规与国家法律制定主体 (1) 之间的沟通渠道, 将这一沟通协调机制贯穿党内法规制定中的各个环节, 在起步阶段, 针对立法规划进行沟通协调, 加强二者在规划上的协调性, 保持党内法规的制定规划与国家法律制定规划的基本一致, 避免立法上的重叠;在规范的起草阶段, 要注重制定主体间的经常性交流, 避免因党内法规起草中考虑不周而出现的合法性障碍。第二, 注重二者在备案环节上的联动。制定前期的沟通与协调, 给予了党内法规与国家法律协调与衔接的前期保障, 而对于“事后监督”来讲, 联动机制则必不可少。党内法规的备案审查, 是党内法规在制定发布后的事后监督环节, 对党内法规的备案审查, 也只能依循党内工作机制处理[9]。但这其中存在一个问题, 就是如何维护国家法律之尊严?具体来讲, 对党内法规的合法性审查, 势必会涉及对宪法法律的解释问题, 然而, 对党内主体而言, 并无宪法或法律的解释权, 如果以其自身名义对国家法律径自解释, 难免会破坏国法之权威, 甚至破坏法治之秩序, 因此, 应当建立“备案审查衔接联动机制”, 通过中央、地方两个层面 (2) 的多主体的协同配合, 进行沟通与协调。
  2. 注重在实施过程中的配合
  在党内法规制定发布之后, 就进入了具体的实施阶段, 与国家法相同, 其同样也具有法的一般特性, 在实施过程中当然也会具有一定的僵硬性和滞后性, 根据在实施中的具体情况, 也可能出现与国家法律在协调和衔接上的新问题。无论是国家法律、亦或党内法规, 对这二者实施效果的评判在起初的制度设计中均有所考虑, 二者对各自在实施过程中的具体情况和实际效果均规定了相应的评估机制 (3) , 这对党规与国法的自身的良性运转起到了积极的保障作用, 但是笔者认为, 作为党内法规与国家法律实现双体协调重要环节的实施阶段, 这种自体评估远远不能满足当前法治对二者实现良性互动的基本要求, 要真正实现这一要求, 则需要党内法规与国家法律在实施中的相互配合, 保证在这一关键阶段的协调与衔接。如何实现在实施过程中的相互配合?笔者认为应当将通报与协商机制引入这一过程。具体而言, 第一就是修改和废止上的通报机制, 该机制要求在国家法律的运行过程中, 若出现了修改或废止的情形, 有权主体之间应当及时进行通报, 当国家法律进行修订或者废止, 则由其通报机构向党内法规的接受机构进行通报, 党内有权机构在接受通报后, 及时启动评估机制, 由专门评估机构对该修改或废止的国家法律所涉及的党内法规进行评估研判, 若存在党内法规需要及时进行修改或予以废止的, 则启动相应的修改或废止程序, 并将这一过程的最终结果向国家法律Meee通报机关及时反馈。将通报机制引入这一过程, 也可以对《党内法规制定条例》第31条中的“适时”作出一种程序上的及时回应, 目前对党内法规的清理主要是以集中清理为主, 对于何谓“适时”, 尚无先例可循, 而随着通报机制的引入, 将通报作为党内法规进行“适时”清理的前提要求, 就目前现状看, 较为可行。第二则是在二者自体评估中的通报协商机制, 当国家法律在实施评估时, 发现其与党内法规存在不协调的情况, 则应当启动通报协商机制, 先由有权机关向党内相应机关进行情况通报, 接受通报的机构针对该情况进行自体评估后, 再启动相应的协商机制, 就具体问题进行沟通与协商, 以此机制来解决存在之问题;当党内法规进行自体评估时, 一旦发现与国法规定重叠或者不一致的情形, 则需要通过对具体党内法规进行解释或及时修改和废止, 并将相应情况进行通报, 以减少双方因信息上的不对称而产生的时间和程序成本, 实现二者的协调与衔接。
  3. 注重党内法规向国家法律的及时转化
  党内法规与国家法律所具有的内在一致性, 为二者之间的转化和互动提供了理论依据。党内法规向国家法律的合理转化, 不仅可以避免二者之间的不协调、不一致, 更有利于实现党[9]内法治与国家法治的有机衔接。党对国家立法工作的领导和国家法律至上这两个考量因素, 决定了党内法规向国家法律转化的单向性, 这种单向性也是二者合理转化的核心要素。
  党内法规可以向国家法律进行转化, 这并不代表所有党内法规皆可转化为国家法律, 那么, 什么样的党内法规可以转化为国家法律?笔者认为, 主要包括两类:一类是在《制定条例》生效之前就已发布生效而条件尚未成熟未被清理的涉及党外事务的规范, 如前文表3中所列党内法规;另一类是涉及党的执政事务经党内法规试行后认为需要通过国家法律进行调整的党内法规, 比如涉及财产申报、信息公开、领导问责、公文处理的相关党内法规以及党章向宪法的转化。
  参考文献
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  注释
  1 《关于党员领导干部述职述廉的暂行规定》第2条。
  2 《党内法规制定条例》第21、22条。
  3 参见《党内法规制定条例》第21条、第22条。
  4 同注释 (1) 。
  5 沟通主体应当分为中央和地方两个层面, 中央层面的沟通主要是指党中央和党的纪检机关、党的各部门通过中央办公厅与全国人大常委会办公厅、全国人大常委会法工委和国务院法制办进行的沟通;地方层面的沟通主要是指省级党委与省、自治区、直辖市的人大及其常委会编制和起草地方行政法规的工作机构以及省级政府的法制工作部门进行的沟通。
  6 中央层面主要通过中央办公厅法规局、中央纪委法规室、中央各部门法规工作机构、全国人大常委会办公厅秘书局、全国人大常委会法工委、国务院法制办进行, 地方层面主要通过地方党委、人大、政府系统负责备案审查的工作机构进行。
  7 《党内法规制定条例》第32条, 《立法法》第63条。

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