|
作者：于溟辉。 感谢作者赐稿并授权发布，转载请联系本公号。
微信朋友转发的《尴尬了！交警依规注销驾照！竟被法院判决“违法”》一文公布了一份行政判决书，这个判决书的裁判观点被上千名法律界人士关注过。作为一名法律工作者，尴尬的同时，有了查找尴尬之因的想法。 “尴尬判决”主要争议焦点是交通管理部门发放和注销机动车驾驶证的行为是否属于受《中华人民共和国行政许可法》调整的行政许可行为以及公安部制定的《机动车驾驶证申领和使用规定》的相关规定是否属于《中华人民共和国行政许可法》第七十条第（六）项“法律、法规规定的应当注销行政许可的其他情形”中的“法律、法规”。“尴尬判决”认为：第一，《中华人民共和国行政许可法》第二条规定“本法所称行政许可，是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。”交通管理部门向机动车驾驶员发放机动车驾驶证属于准予机动车驾驶员对一定准驾车型的车辆从事驾驶活动行为，故注销机动车驾驶证的行为属于对机动车驾驶员驾驶资格的否定，该行为属于注销行政许可行为。第二，《中华人民共和国立法法》第八十条规定“国务院各部、委员会、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构，可以根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的权限范围内，制定规章。”《机动车驾驶证申领和使用规定》系由公安部以公安部令的形式发布的，属于规章，不属于《中华人民共和国行政许可法》第七十条第（六）项“法律、法规规定的应当注销行政许可的其他情形”中的“法律、法规”。清楚行政许可概念，知晓法律、法规、规章之不同的人士当然会认可“尴尬判决”的逻辑，但是“尴尬判决”并没有道出尴尬的真正原因。 对于交通管理类案件，人们往往关注的是交通安全、交通秩序，因此容易接受严管重罚的管理理念，“扣分、吊证”也是大快人心的事。从将机动车定位为代步工具这个角度而言，交通管理的注销驾驶资格不会受到太多质疑。但是，对于注销大型客车、牵引车、城市公交车、中型客车、大型货车驾驶资格来说，就需要理性思考了。与作为代步工具的小型客车不同，上述车型的驾驶资格就是从业资格，培养一个大型客车驾驶员也不是一朝一夕的事。因此，注销该类驾驶资格的直接后果是导致驾驶员失业，甚至可能导致一个行业从业人员短缺。正是因为类似交通管理中注销驾驶资格这一管理手段直接关系到公民的重大权益和社会经济的健康发展，行政许可法第七十条对注销行政许可的法定情形作了列举式规定，其中作为兜底条款的第（六）项仅限定为法律和法规，而不包括规章等其他规范性文件。 《中华人民共和国道路交通安全法》是法律，《中华人民共和国道路交通安全法实施条例》是法规，这两部有权设定注销行政许可情形的法律、法规对注销驾驶资格是如何规定的呢？行政许可法第七十条第（四）项规定“行政许可被依法撤销、撤回，或者行政许可证件依法被吊销的；”属于注销行政许可的法定情形，因此，道路交通安全法第九十一条第一款“饮酒后驾驶机动车的，处暂扣6个月机动车驾驶证，并处1000元以上2000元以下罚款。因饮酒后驾驶机动车被处罚，再次饮酒后驾驶机动车的，处10日以下拘留，并处1000元以上2000元以下罚款，吊销机动车驾驶证。”第一百零一条第一款“违反道路交通安全法律、法规的规定，发生重大交通事故，构成犯罪的，依法追究刑事责任，并由公安机关交通管理部门吊销机动车驾驶证。”第二款“造成交通事故后逃逸的，由公安机关交通管理部门吊销机动车驾驶证，且终生不得重新取得机动车驾驶证。”第一百一十条第二款“道路交通违法行为人应当在15日内到公安机关交通管理部门接受处理。无正当理由逾期未接受处理的，吊销机动车驾驶证。”当然是关于符合注销行政许可法定情形的前提条件“行政许可证件依法被吊销”的法律规定。道路交通安全法实施条例没有在道路交通安全法之外另设吊销驾驶证或注销驾驶资格的条款，只是在道路交通安全法第一百一十条第三款“公安机关交通管理部门暂扣或者吊销机动车驾驶证的，应当出具行政处罚决定书。”的基础上，通过第一百零九条“对道路交通安全违法行为人处以罚款或者暂扣驾驶证处罚的，由违法行为发生地的县级以上人民政府公安机关交通管理部门或者相当于同级的公安机关交通管理部门作出决定；对处以吊销机动车驾驶证处罚的，由设区的市人民政府公安机关交通管理部门或者相当于同级的公安机关交通管理部门作出决定。”对吊销驾驶证的法定程序进行了规定。 接下来我们会问，道路交通安全法和道路交通安全法实施条例关于累积计分制度是否属于法律、法规对注销驾驶资格的规定呢？首先，我们看道路交通安全法第二十四条“公安机关交通管理部门对机动车驾驶人违反道路交通安全法律、法规的行为，除依法给予行政处罚外，实行累积记分制度。公安机关交通管理部门对累积记分达到规定分值的机动车驾驶人，扣留机动车驾驶证，对其进行道路交通安全法律、法规教育，重新考试；考试合格的，发还其机动车驾驶证。”注意，道路交通安全法规定对累积记分达到规定分值的机动车驾驶人应当采取相应的措施是“扣留机动车驾驶证，待接受道路交通安全法律、法规教育，考试合格后，可发还机动车驾驶证。”而不是“吊销驾驶证”或“注销驾驶资格”。其次，我们看道路交通安全法实施条例第二十三条第一款“公安机关交通管理部门对机动车驾驶人的道路交通安全违法行为除给予行政处罚外，实行道路交通安全违法行为累积记分（以下简称记分）制度，记分周期为12个月。对在一个记分周期内记分达到12分的，由公安机关交通管理部门扣留其机动车驾驶证，该机动车驾驶人应当按照规定参加道路交通安全法律、法规的学习并接受考试。考试合格的，记分予以清除，发还机动车驾驶证；考试不合格的，继续参加学习和考试。”第二款“应当给予记分的道路交通安全违法行为及其分值，由国务院公安部门根据道路交通安全违法行为的危害程度规定。”第二十四条第一款“机动车驾驶人在一个记分周期内记分未达到12分，所处罚款已经缴纳的，记分予以清除；记分虽未达到12分，但尚有罚款未缴纳的，记分转入下一记分周期。”第二款“机动车驾驶人在一个记分周期内记分2次以上达到12分的，除按照第二十三条的规定扣留机动车驾驶证、参加学习、接受考试外，还应当接受驾驶技能考试。考试合格的，记分予以清除，发还机动车驾驶证；考试不合格的，继续参加学习和考试。”第二十五条“机动车驾驶人记分达到12分，拒不参加公安机关交通管理部门通知的学习，也不接受考试的，由公安机关交通管理部门公告其机动车驾驶证停止使用。”由此可见，道路交通安全法实施条例也并未在道路交通安全法的基础上增设减损行政相对人权益的规定，相反，对公安部交管部门制定规定的授权范围也只是“应当给予记分的道路交通安全违法行为及其分值”而不是“注销驾驶资格”。但实际情况是，《机动车驾驶证申领和使用规定》第六十八条第一款第（二）项“在一个记分周期内有记满12分记录的”、第（三）项“连续三个计分周期不参加审验的”却作出了应当注销“持有大型客车、牵引车、城市公交车、中型客车、大型货车驾驶证的驾驶人最高准驾车型驾驶资格”的规定。 至此，我们似乎找到了尴尬之因，那就是部门规章和法律、法规之间尴尬了。 毋庸置疑，机动车累积计分制度起到了十分巨大的积极作用，“不在乎罚款，在乎计分”成为对不遵守交通规则的驾驶员非常奏效的约束，起到了维护交通安全，保障交通秩序的规范作用。党的十八大报告中提出了“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”新的十六字方针，交警严格执法，依规注销驾照竟被法院判决“违法”一定感觉十分委屈。法官公正司法在“交通整治”与“行政法治”之间作出权衡，似乎也言之有理。 著名教授徐显明对新十六字方针做过的精彩诠释“立法就是分配权利；执法就是落实权利；司法就是救济权利；守法就是获得权利。”应该是对这场尴尬的深刻启示：“立法就是分配权利”，俗称“分蛋糕”。可以说立法分的这块蛋糕不仅涉及“权利”也涉及“权力”，如果分的不科学，分尴尬了！那么严格执法和公正司法将离题越来越远，全民守法也将失去基础。“立法（政策）是根本、执法是关键、司法是保障、守法是目的”这四者的逻辑关系告诉我们只有前三项条件具备，法治国家、法治政府、法治社会一体建设成功的标志之一“全民守法”才能成为必然的结果。要想让人民具有法律信仰，普遍相信守法就是获得权利，首先要打好科学立法的基础。无论哪个领域想要实现依法治理，都离不开科学立法这一前提。 相关案例： 长春中院裁判：公安机关交通管理部门注销机动车驾驶证应遵循《行政许可法》相关规定——田占河诉长春市公安交警支队道路交通行政许可案
|
|
|
