城投公司如何转型为城市运营商？

来源：中国投资网 作者李哲

上个世纪90年代，随着城市化进程的加快，城市基础设施需求的不断增加，大量的城投公司应运而生，作为地方政府融资平台参与城市基础设施的投融资及建设，但是这其中的城投公司大多是不具备盈利能力的，是一种不可持续的发展模式。

2014年43号文中提出要剥离地方融资平台的政府融资职能，城投公司不再担当过去政府融资平台的角色，踏上了探索转型之路。之后，一系列政策文件发布，推动融资平台市场化转型，例如，2017年50号文中指出“推动融资平台公司尽快转型为市场化运营的国有企业、依法合规开展市场化融资，地方政府及其所属部门不得干预融资平台公司日常运营和市场化融资”；2018年101号文中指出“支持转型中的融资平台公司和转型后市场化运作的国有企业，依法合规承接政府公益性项目，实行市场化经营、自负盈亏，地方政府以出资额为限承担责任。”

有学者提出， “城市运营商”为城投公司转型发展指引了方向。说到“城市运营”，早在2002年前后，城市策划学者就对以往城市发展实践“城市经营”的理念进行升华，提出了“城市运营”这个概念。城市运营商们在城市的疆域中导演着这座城市，利用城市有限的资源，去进行更高效的投资和建设，运营一座城市，创造一种生态系统。城投公司进入城市运营商领域的时间较晚，在经营性项目的运营方面经验较少，针对城投公司如何创新发展成为城市运营商，完成市场化改革，笔者提出以下四个建议：

一、转变发展理念，建立企业思维

过去城投公司主要角色是地方政府融资平台，属于带有政府性质的特殊市场经营体，公司的投融资决策均体现了政府意志。随着政外部环境的变化以及国家战略的新要求，城投公司需与时俱进，转变发展理念。

城投公司的立身之本是落实城市建设与发展规划，是地方政府城市建设意图的有力推进者与忠实实施者，这是城投公司发展必不可少的功能性一元。同时，城投公司的发展也要兼顾市场化一元，建立企业思维，引入市场化的管理体制，在投资项目、融资途径、企业经营各个层面实现“主动出击，主动思考”的市场化思维，紧跟市场化转型的步伐，由过去以完成政府任务、实现社会效益为主要目标的业务模式，转向市场化、专业化、集团化公司的定位。实现功能性业务与市场性业务同步推进，功能性业务与市场性业务相互带动，功能性业务与市场性业务协同发展，既要担当国有企业的社会责任也要追求企业生存的经济目标，构建兼顾社会效益与市场效益的二元融合式的经营模式。

二、构建新型政企关系，建立市场化原则

由于城投公司特殊的市场定位，以前城投公司与地方政府“政企不分家”，城投公司内许多职位由政府部门人员兼任，形成了行政式的管理风格。政府部门与城投公司之间也是以行政指令式的任务下达方式为主。

市场化转型要求城投公司从公司治理、组织结构、人员构成、审批流程等方面都要遵循现代企业制度，由过去行政化色彩的组织模式，向现代产权结构的治理方式转变，构建符合现代化企业制度的集团化管控、专业化经营、集约化管理的现代化企业集团。而政府部门也需要转变以往行政指令式的任务下达方式，形成国有资本授权经营体制下的契约化的新型政企关系。政府与城投公司各守本分、各行其道、各司其职，城投公司要积极争取成为未来政府购买服务的承接主体，建立符合市场风险规范要求的融资途径，积极参与基础设施项目的建设或运营，以市场化的方式进一步推动新时代城市的建设与发展。

举个例子来说，转型后的城投参与PPP项目就如同社会资本方一般，政府和城投公司以平等民事主体的身份订立合作协议，城投公司承担设计、建设、运营、维护基础设施等工作，政府负责公共服务价格和质量监管。

三、把握城市运营商内涵，因地制宜确定发展目标

城市运营商围绕城市的总体发展目标和发展规划，充分运用市场化的机制和手段，发挥企业产业优势和资源优势，结合城市发展的特殊机遇，集城市规划、建设和运营全过程于一体，既以经济利益为导向，又注意兼顾长远的社会效益，以此带动城市和区域经济的发展。

城投公司在品牌、规模、项目资源获取等方面具有天然的优势。并且，城投是一个综合性行业，业务范围涵盖了土地开发置业、道路桥梁交通、市政设施配套、公用工程与公共服务等城市发展的方方面面，业务链条从投融资到设计、施工，再到运营、管理等全过程，在建、产、融、服的全方位服务等方面丰富的经验。再结合城投公司自身强烈的社会责任感，城投公司真正实现城市运营商的内在价值，推动我国新型城镇化建设进程。但是，相较于地产公司，城投公司进入城市运营商领域的时间较晚，在经营性项目的运营方面经验较少，目前仍需要一段时间的去摸索构建兼顾社会效益与市场效益的二元融合式的经营模式。

结合城投公司的核心历史使命及自身优势及公共服务产品的非盈利性或低盈利性的特征，城投公司本身具备与地方政府沟通的优势，同时对于政府项目的投资收益要求低于私人资本，城投公司应布局扎根于城市公共服务领域，即伴随地方政府职能由需求管理向供给侧改革转变，成为公共服务供给的投资主体。通过剥离、转让等方式，降低无效资产比重，通过划拨、股权多元化等方式整合新的可经营性资产，通过引进人才和开展混合所有制提升运营能力，逐步实现业务拓展和产业链延伸。未来发展成为集“城市发展建设、城市综合运营、城市资源组织，以及城市产业驱动”于一体的大型的、多元化的城市运营商。

四、围绕发展战略，培育企业核心竞争力

城投公司需要结合实际做好顶层设计，明确业务重点、业务布局、业务方向和保障措施。城投公司应该充分发挥自身优势，服务于城市发展需要，深耕城市基础设施建设、市政公用设施配套、公共服务提供、城市开发综合运营、重大项目担当等公共服务领域。

同时，牢牢把握市场化方向，通过对现有资源的整合和优化配置，按照市场化、专业化的要求，分类施策，做大做强已有经营性项目，不断整合项目策划、建设管理和成本控制等方面的综合优势，打造参与PPP、投建一体化等基础设施市场化运作模式的核心竞争能力，继续发挥城建主力军的作用。

在平稳推进转型的过程中，城投公司需要主动出击，主动思考，既要立足当前，又要超前谋划，在充分发挥自身现有的优势同时，不断探索转型发展的新思路，积极与政府和相关部门沟通，争取获得政府和相关主管部门的支持。比如，争取税务部门在转型过程中给予税收的优惠或减免支持；争取政府在PPP等基础设施新的商业模式运作上给予优先权等等。同时，有选择性地进入一些机遇性领域，拓展业务，培育新的经济增长点。发挥企业化运作的本质，实现创新突破发展。