|
本文约3600字，需要21分钟阅读完毕。 城投类公司是具备中国特色的、城市基础设施建设、地方政府投融资的重要平台，为中国城镇化发展和地方投融资机制改革做出了极其重要的贡献。以城投公司为代表的国有城市平台公司，深度参与城市基础设施的投资、建设，一方面改善了城市基础设施水平，另一方面也极大的拉动了区域经济增长。随着国际政经形势的变幻莫测，国有企业做为经济的压舱石必然更加受到重视和支持。因此，对城投类公司的改革进行研究具有现实和未来的重大意义。 一、城投公司的历史、发展与未来 城投公司出现于20世纪80年代初，发展于20世纪90年代至2008年金融危机，并于2014年后随着新《预算法》的实施而进入转型阶段。主要业务由建设为主至融资为主，再发展为地方融资平台和承担投资任务的平台，发展至今，城投公司的业务范围已经由原来的基建代建为主扩展到多头并进、多元化发展的局面。但随着政府对债务、融资和风险管控的加强，城投公司正面临着转型升级的重大考验，将从融资、建设、运营为主向融、投、建、管、运一体化转变。 从国内城投公司的发展来看，目前做的相对成功的企业主要可以分成两种模式： 第一种：城市建设与运营商。这种模式以济南/大连为代表，公司业务以片区开发、公用事业、房地产开发、金融投资、工程建设为五大支柱，经营模式以城市基础设施投资为基础业务、立身之本，以公用事业和优质国资获取现金流，以片区开发和运营为未来业务，属于重资产型运营。 第二种，产业投资与城市发展运营商。这种模式以重庆/上海/无锡为代表，公司业务以城市发展运营、产业股权投资为两大核心，经营模式以公用事业获取现金流，以房地产开发+产业投资回报为利润来源，以产业投资培育未来业务，充分涉足多种行业，属于重资本型运营。 综合来看，由于国家政策的转变和各地区域经济竞争的要求，城投公司逐渐由单一主业（建设、融资）向综合运营、多业并举开展转型改革既是适应当下政府政策转变的需求，也是此类公司长期竞争、生存、发展的必然之路。 
▲ 图 / Sean Pollock 二、城投公司近期行业政策盘点 城投公司是受政策周期影响较大的行业，对政策的依赖性远远超过其他行业。回溯过去十年城投平台相关政策，我们可以发现城投政策的松紧演变大致呈现出2年偏松1年偏紧的一个周期规律。这是由于城投作为逆周期稳增长的抓手，往往宏观经济越不稳定，城投政策相应偏宽松。 中央层面，在2014年新预算法和43号文出台之后，城投平台转型被提上日程。之后财政部及国务院的225号文、50号文、27号文、5号文等也都有提到要取消融资平台的政府融资职能，分类推进融资平台市场化转型。 地方层面，四川、重庆、陕西、山东、甘肃和湖南等省份都曾专门发文要求加快推进融资平台市场化转型。对于只承担公益性项目融资任务，且主要依靠财政性资金偿还债务的“空壳类”融资平台公司，依法进行清理注销；对兼有政府融资和公益性项目建设、运营职能的“实体类”融资平台公司，要剥离其政府融资职能，通过兼并重组、整合、和资产注入等方式转型为公益类国有单位，承接政府委托实施的基础设施、公用事业、土地开发等公益性项目建设；对承担一定政府融资职能的“商业类”国有企业，今后不得为政府融资，在妥善处置存量债务的基础上，转型为一般企业。 三、城投类公司未来发展环境分析 在可以预见的短期内，城投公司面临着与以往截然不同的发展环境： 1、财政预算压力大，资金面趋紧 2018年以后，国家的财政预算收入和支出都在减少，同时在我国发展速度调整的策略下，国家已大量减少了基础设施的投资支出。未来将会大力压减一般性支出，大幅压减非刚性、非重点项目支出和公用经费；同时，将硬化预算执行约束，严格按全国人大批准的预算安排支出，优化财政资源配置，着力保障国家重大战略任务资金需求。 城投公司的项目具有投入大、周期长、运营成本高和回报率高的特点，在项目建设初期普遍就有大量的资金需求，主要依靠政府财政支持和发放债权。 在未来一段时间内，随着经济结构调整进入关键时期，外部政治环境变幻，政府财政支出压力将会持续保持在高压状态，对城投公司的支持力度有限，尤其是中西部经济不发达地区和三四五线城市。 而长期能源和原材料的价格高企将会使城投公司运营成本提高，以上各因素叠加将会让大量城投公司的资金面趋紧。 2、全面消除地方隐形债务，城投类公司全面市场化 2021年12月16日，国务院新闻办公室举行加强和完善地方政府债务管理情况国务院政策例行吹风会。财政部副部长许宏才指出，防范化解隐性债务风险，终极目标是实现全国范围全面消除隐性债务。经国务院批准，上海市、广东省等经济体量大、财政实力强的地区，率先开展全域无隐性债务试点工作，实现隐性债务清零，为全国其他地区全面化解隐性债务提供有益探索。2021年12月27日，全国财政工作视频会议指出“开展全域无隐性债务试点”。 隐性债务清零意味着城投体内将不再含有隐性债务，城投的有息债务均为经营性债务，城投债务与地方政府信用脱钩，将会加速城投市场化转型。未来，随着隐性债务清零工作的逐步推进，城投债务与地方政府信用逐步脱钩，城投类企业隐含的政府信用将不断降低，而企业属性会不断增加，城投公司势必将加快市场化转型速度，逐渐成为“独立运营、多元经营、自负盈亏”的普通国企。这一转型，在十四五期间将会见到成果。 3、经济结构持续调整，城市更新成为新机遇 党的十九届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》明确提出实施城市更新行动，城市更新已成为国家级战略。2019年我国常住人口城镇化率60.6%，北上广深等一线城市的城镇化率均超过85%，已经步入城镇化较快发展的中后期，城市发展进入城市更新的重要时期，由大规模增量建设转为存量提质改造和增量结构调整并重，从“有没有”转向“好不好”，城市更新已是大中城市面临的迫切需求。 城市更新涉及到的市场机遇包括： （1）城市整片区改造与开发。在城市土地供给逐渐受限的背景下，城市更新能够提供整片区的改造与开发机会。 （2）城市基础设施功能完善与生态修复。一方面，城市更新要求建立连续完整的生态基础设施标准，完善城市生态系统，保护城市山体自然风貌，修复河湖水系和湿地等水体，加强绿色生态网络建设。另一方面，城市更新也要求补足城市基础设施短板，加强各类生活服务设施建设，增加公共活动空间，推动发展城市新业态，完善和提升城市功能。 （3）新基建与智慧城市建设、运营。以智慧城市、城市大脑为代表的新基建投资建设项目，和建成后的智慧城市运营项目，将成为新的市场机会。据统计，地方层面全国100%的副省级以上城市、90%的地级以上城市，总计900多个城市(含县级市)提出或在建智慧城市，住建部公布的智慧城市试点数量已经达到290个。 （4）新型城镇化建设。为了促进国土空间均衡开发，未来以中心城市、都市圈、城市群为主体，大中小城市和小城镇协调发展的新型城镇化建设格局将会成为政策主流，因此区域化重大基础设施建设与运营，城市群综合立体交通网构建，以及以强县域经济为载体的新型城镇化建设将会成为未来城投公司的一块主阵地。 四、城投公司改革转型五部曲 在新的形势下，城投公司的改革将会从如下的五个方面展开： 1、 业务转型：由资源型向竞争型转型，由政府信用保底向以企业自身经营质量、经营效率为基础，城投公司业务转型的难点在于市场化业务存在较大不确定性。破解之道在于，认真盘点自身优势和资源，深入研究市场，从战略规划入手，谨慎推动业务转型。 2、 资产结构转型：由资产和负债双高向合理的资产负债率转型，由资产虚高、运营资产偏低向做实资产结构、以运营资产为主，难点在于资产的整合与盘活。破解之道在于，通过可用资产的整合与盘活，以产业的合理规划和可用资产的充分利用为抓手，快速推动资产结构转型。 3、 人才：由体制内来源为主向市场化引进转型，由专业人才欠缺、人才结构不足以支撑业务发展向关键人才市场化，难点在于对人才的引进、使用、激励受到自身机制限制，破解之道在于充分利用市场化人才的政策，在引进、培养和人才发展规划等方面全面推进市场化。 4、 组织：由组织架构围绕项目设置向组织架构以战略落地为主，由项目型的单一组织架构向多元化经营、集团化运作发展，难点在于组织架构与资产和业务快速增长的匹配，破解之道在于做好组织的顶层设计，从集团管控模式入手做好组织变革。 5、 机制：由机制偏事业化向企业化运作转型，在承担政府赋予任务的同时完善市场化运作机制，难点在于如何将激励机制与企业运营妥善结合，破解之道在于建立完善的考核与激励模式，尤其是经理层的契约化和任期制改革。
|
|
|
