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天津市司法局政策法规研究室 刘 冲 人民调解是我国特有的一种纠纷解决机制，是一项融合传统文化和历史特色的非诉讼纠纷解决方式，是我国宪法所确认的一项基层社会组织调解的法律制度。作为诉讼外调解的一种方式，人民调解制度在实现群众自治、维护社会稳定，加强社会主义民主和法治建设的过程中做出了突出的贡献。 一、调解制度的历史渊源 调解制度渊源于中华民族的传统文化，具有悠久的历史传统。《周礼》六官中地官系统即有“调人”的记载，“调人掌司万民之难而谐和之”，意思是西周即有专人负责调解纠纷，维护社会秩序的工作。中国古代社会，人们普遍信奉“和为贵”，十分重视人与人的和睦相处。子曰：“听讼，吾犹人也。必也使无讼乎！”。“无讼”反应了儒家思想支配下的中国传统法律文化追求，由“无讼”思想演化的和谐思想和多元化纠纷解决机制成为了调解制度得以发挥作用的基础。秦汉时期及以后，地方实行郡县制，司法、行政合二为一，地方司法机关由郡守和县令兼任，乡、亭设置“蔷夫”一职，专管赋税徭役和民间纠纷的调解。唐代的民间纠纷、讼事，需先由坊正、村正、里正调解，调解不成的，才能到县衙起诉。明代在乡一级设置“申明亭”，“凡民间应有词状，许耆老里长准受于本亭剖理”，推举德高望重的里甲老人，运用《大明律》等法律和乡规民约，主持调解民事纠纷和轻微的刑事纠纷。中华民国县下设区、乡、镇，1929年国民政府公布《区自治施行法》和《乡镇自治施行法》都规定了调解委员会的设置，其成员由具有法律知识的公正人士担任，并且由所在区、乡、镇公民中选举产生。1931年国民政府公布了《区乡镇坊调解委员会权限规程》，1943年国民政府司法院下属的司法行政部会同行政院下属的内政部又公布施行了《乡镇调解委员会组织规程》。 经过历史上的一系列发展演变，民间调解形式总体上有“乡治调解”、“宗族调解”和“邻里亲友调解”三种方式。这些调解方式世代相传、经久不衰，成为中华民族的优良传统之一，为具有中国特色人民调解制度的确立奠定良好基础。 二、人民调解制度的历史沿革 人民调解是民间调解的一种，是为宪法、法律法规所确认的一项基层社会组织调解的法律制度。人民调解制度的演变归功于新民主主义革命时期，中国共产党领导人民在革命根据地创建的依靠群众解决民间纠纷，实行群众自治的制度。人民调解制度的创立经历了新中国成立前的初创阶段、改革开放前的确立阶段和改革开放后的发展阶段。 1931年中华苏维埃政权成立之时，颁布的《苏维埃地方政府的暂行组织条例》规定：“乡苏维埃有权解决未涉犯罪行为的各种争执问题。”，部分地区把这一法律条文细化，例如：川陕省苏维埃规定设置解决群众纠纷的基层调解组织和裁判员，湖南规定设置乡村公断处和评判员。抗日战争时期，“人民调解委员会”的名称不断以法律形式被广泛确立和运用,山东、晋西北、陕甘宁等根据地颁布一系列有关人民调解组织形式、机构设置、职权范围、调解手段和原则的法令。解放战争时期，各解放区及所属省份陆续颁布对人民调解工作细化的法令，逐步明确自愿原则和调解的适用范围。一系列制度的建立，使得人民调解工作逐步走上法制化道路，为革命战争的胜利奠定良好的社会基础，发挥了积极作用。 1954年，政务院颁布《人民调解委员会暂行组织通则》，首次在全国范围内正式统一了人民调解制度。通则共11条，明确人民调解委员会的制度意义、机构性质、职责范围、组织架构、工作原则和调解纪律。通则明确了人民调解委员会作为基层群众性调解组织的性质，在人民调解制度史上具备里程碑意义。《通则》颁布后一年多的时间内，全国约有70%的基层辖区建立人民调解委员会，人员队伍不断充实，成功调解大量的民间纠纷，极好地发挥人民调解制度的作用。1957年起，受“左”倾思想影响，对人民调解制度的落实逐渐脱离了群众，背离了制度初衷，具备了明显的阶级斗争属性。虽然后来“左”倾错误被不断纠正，但人民调解制度仍受到前所未有的严重挫折。文革期间，政法机关受到严重冲击，人民调解工作难以开展，基本处于瘫痪状态。 1978年十一届三中全会以后，尤其是各地司法行政机关恢复重建后，人民调解制度得以重新焕发生机。1980年，全国人大常委会重新公布《人民调解委员会暂行组织通则》，人民调解组织的建立被重新纳入到法制化轨道。1982年《中华人民共和国民事诉讼法(试行)》重申人民调解委员会作为调解民间纠纷的群众性组织，受基层人民政府和基层人民法院的指导。1982年第五届全国人民代表大会通过的第四部《中华人民共和国宪法》规定居民委员会、村民委员会等基层群众自治组织下设人民调解委员会，首次以国家根本大法的形式确定人民调解制度在我国政治、社会生活中的作用。1989年国务院正式发布《人民调解委员会组织条例》，提出加强人民调解委员会建设的工作要求。2010年颁布的《中华人民共和国人民调解法》，是我国第一部全面、系统地规定人民调解制度及工作方法的法律，标志着人民调解工作走上法制化道路。人民调解不仅以法律和政策为依据，还将情理、公共道德和习俗应用到纠纷的调解中，不收取任何费用且在操作上具备简便、及时、经济、亲和的特点。近年来伴随着人民调解制度的不断健全，以及诉讼案件激增导致的纠纷无法获得快速有效解决的现状，充分发动和依靠群众的人民调解制度，在作用发挥方面获得长足发展，就地解决矛盾的“枫桥经验”重新焕发生机。 三、人民调解制度的改革发展 近年来，人民调解委员会出现了一些新的形式，如行业性、专业性人民调解组织等。我市各级司法行政机关大力加强该类人民调解组织建设，积极探索在劳动保障、医患纠纷、交通事故、物业管理等领域设立行业性、专业化人民调解委员会，及时有效化解相关领域引发的各种矛盾纠纷，最大限度地把问题解决在基层，充分发挥人民调解在化解矛盾纠纷中的基础性作用。这些新的组织形式在充分扩大人民调解的覆盖面、提升人民调解的专业化水平、巩固人民调解制度的堡垒作用上发挥巨大功效，得到《人民调解法》的确认。但就贯彻执行《人民调解法》而言，司法行政部门在如何快速提升人民调解员文化政策水平、法律知识和业务实践能力和如何更好地协调、发挥好基层人民法院业务指导作用方面，尚存在亟需解决的问题。为此，应当逐步建立更为合理的人民调解员选聘和培训制度，发挥大数据作用，完善人民调解以案释法制度，打造“互联网+调解”模式。还应当更大限度地发挥基层法院对人民调解的指导作用，强化与审判机关业务数据的互联互通，让调解双方当事人对法院判决有合理预期，进而更为有效地发挥人民调解制度的基础性作用。 我们有理由相信，在社会治安综合治理的背景下，各级司法行政机关一定能够锐意进取、开拓创新，开创人民调解工作新局面，为社会的和谐稳定做出更大的贡献。 |
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