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仝蕾：关于行政复议决定履行的相关问题探讨
内容摘要 现行行政复议法对行政机关不履行行政复议决定的情形，仅规定了行政系统内部的追责方式，而对于作为行政复议程序之中的申请人一方如何启动对被申请人不履行行政复议决定的权利保障救济体系未予明确规定，从而造成了申请人一方保护自己权利手段的有限性。本文从现有救济路径的局限性出发，结合对现行法律规定的分析，提出了改变此种困局的相关建议。 关键词 行政复议 行政复议决定的履行 行政诉讼
行政复议是行政机关内部的复审程序。一般地，是上级行政机关对下级行政机关行使“首次判断权”的适法性与适当性的监督，亦是一种对行政相对人权利的救济方式。行政复议与行政诉讼有很多相似之处，也有不少其自身的独特特质。 一、“死胡同”法条引发的现实困境 先从一个具体的事件谈起：申请人A经过行政复议程序后，行政复议机关B作出行政复议决定，责令被申请人C履行相关法定职责或重新作出行政行为，但被申请人C在合理期限内未履行行政复议决定的内容，申请人A如何对其权利进行救济。 路径之一：申请人A是否可以再次向行政复议机关B提出行政复议申请，请求其督促被申请人C履行行政复议决定？ 从分析现行的法律规定入手：《中华人民共和国行政复议法》第三十二条规定：“被申请人应当履行行政复议决定。被申请人不履行或者无正当理由拖延履行行政复议决定的，行政复议机关或者有关上级行政机关应当责令其限期履行。”第三十七条：“被申请人不履行或者无正当理由拖延履行行政复议决定的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予警告、记过、记大过的行政处分；经责令履行仍拒不履行的，依法给予降级、撤职、开除的行政处分。”对于行政复议程序中的被申请人不履行行政复议决定的，行政复议法并未明确规定作为申请人一方的公民、法人或者其他组织如何启动“行政复议机关或有关上级行政机关”责令限期履行的程序。 再来看一下行政复议法中对申请人不履行行政复议决定如何处理的相关规定：《中华人民共和国行政复议法》第三十三条：“申请人逾期不起诉又不履行行政复议决定的，或者不履行最终裁决的行政复议决定的，按照下列规定分别处理：（一）维持具体行政行为的行政复议决定，由作出具体行政行为的行政机关依法强制执行，或者申请人民法院强制执行；（二）变更具体行政行为的行政复议决定，由行政复议机关依法强制执行，或者申请人民法院强制执行。”对比上述条文，现行的行政复议法对于行政复议决定生效后，申请人不履行行政复议决定如何处理作出了明确规定；但对于被申请人不履行或拖延履行行政复议决定的，申请人如何获得履行救济只是明确了行政机关内部的督促履行方式以及追究相关行政责任，但对于申请人如何自行启动救济程序却没有明确的法律规定。 行政复议制度的设立目的是为了防止和纠正违法的或者不当的行政行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益，保障和监督行政机关依法行使职权。从我国现行行政复议法的第二条、第十二条、第十三条、第十四条及第十五条等条文规定的内容来看，行政复议程序属于“一次性程序”，即公民、法人或者其他组织对行政行为不服的，只能申请行政复议机关对该行政行为或具体事项复议审理一次，而不能够就同一行政行为或同一具体事项反复多次地向行政复议机关申请复议。这种设计也是出于行政效率原则和经济原则考虑，如果允许公民、法人或者其他组织就同一行政行为或同一具体事项反复向同一行政复议机关或不同层级行政复议机关提请复议，则会陷入行政机关内部循环往复的重复审查，势必会与信访工作相互混淆不清，也影响了行政法律关系的稳定。另外，除了行政复议这一救济途径外，法律还设置了行政诉讼制度，公民、法人或者其他组织对行政复议机关关于行政复议事项的处理不服可以直接提起行政诉讼，由司法机关居中做出最终的司法判断，也有利于尽快地解决当事人之间的行政争议。每一种制度的设计都不是无缘无故的，基本上是从制度本身的优势、必要性以及与其他相关制度衔接等各方面价值进行具体规定的。因此，当申请人已就同一事项申请过行政复议后就不能再次向行政复议机关申请行政复议。而当申请人认为被申请人未能履行已生效的行政复议决定之时，可否向行政复议机关申请复议要求其督促或责令被申请人履行行政复议决定呢？根据现有的法律规定，申请人面临此情况时提起的行政复议申请实际上已经脱离了行政复议程序所能囊括的受理情形，形式上虽貌似是复议申请，但实质内容是要求行政复议机关履行其作为被申请人的上级行政机关的层级监督职责，而这种层级监督职责又恰恰是行政机关系统内部的督促管理职责，法律尚未允许司法权或行政复议权对于此类行为进行审查。 结合上述分析看，申请人A通过继续向行政复议机关B申请复议，要求其督促被申请人C履行行政复议决定的路径无法走得通。 路径之二：申请人A是否可以直接向人民法院申请强制执行已生效的行政复议决定呢？ 依然从现行法律规定入手加以分析判断：根据行政复议法第三十三条的规定，若申请人A不履行已生效的行政复议决定，被申请人C可以强制执行行政复议决定或者申请人民法院强制执行该行政复议决定，但行政复议法并未明确规定当被申请人C不履行已生效的行政复议决定之时，申请人A是否也同样可以申请人民法院强制执行行政复议决定。再类比一下行政诉讼法及其司法解释中的相关规定，《中华人民共和国行政诉讼法》第九十四条规定，当事人必须履行人民法院发生法律效力的判决、裁定、调解书。第九十五条、第九十六条分别对公民、法人或者其他组织以及行政机关拒绝履行判决、裁定、调解书的强制执行措施予以了规定。第九十七条规定，公民、法人或者其他组织对行政行为在法定期限内不提起诉讼又不履行的，行政机关可以申请人民法院强制执行，或者依法强制执行。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百五十二条规定，对发生法律效力的行政判决书、行政裁定书、行政赔偿判决书和行政调解书，负有义务的一方当事人拒绝履行的，对方当事人可以依法申请人民法院强制执行。人民法院判决行政机关履行行政赔偿、行政补偿或者其他行政给付义务，行政机关拒不履行的，对方当事人可以依法向法院申请强制执行。对于司法救济体系而言，不论是原告或是被告，都可以申请人民法院强制执行已生效的法院裁判。那么对于已生效的行政复议决定又当如何呢？行政复议决定虽然不同于一般的行政行为，属于行政机关通过内部的救济程序作出的行政处理决定，但相对于司法审查而言，其依然是可诉的行政行为，与一般的行政行为并无质的区别。而对于行政复议决定，法律仅仅规定了行政机关针对行政相对人一方不履行行政复议决定确定的义务时，可以申请人民法院强制执行，并未规定行政相对人一方在行政机关不履行行政复议决定确定的义务时，也可以对等地申请人民法院强制执行。行政诉讼法只是规定了行政相对人或利害关系人可以对行政行为直接提起行政诉讼，并未规定行政相对人或利害关系人不经过行政诉讼即可直接向人民法院申请对行政行为强制行政机关执行。如此看来，该路径也是走不通的。 路径之三：申请人A是否可以向人民法院提起行政诉讼，起诉被申请人C，要求判令其履行已生效的行政复议决定呢? 既然以上两个路径都无法实现申请人A的权利保护需求，那么申请人A直接向人民法院提起行政诉讼，诉讼请求就是要求判令被申请人C履行已生效的行政复议决定是否可行呢？ 人民法院行政审判人员收到这样的案件时，首先要判断当事人的诉讼请求是否属于行政诉讼的受理范围。该诉讼请求表面上是一个要求给付的请求，但实际上包含着多层法律关系，一是需要法院对于已经在先存在的行政复议决定进行判断，看其是否合法且适当。而实际上，提起诉讼的当事人认为该行政复议决定是合法的，并不需要法院对其进行判断，且当事人起诉的也并不是这个行政复议决定本身。二是需要法院对被申请人C是否履行了案涉的行政复议决定进行查明及判断。但结合行政复议法第三十七条的规定，现行法律似乎又没有赋予人民法院对于行政机关是否履行行政复议决定这一领域相关的司法审查权，行政复议法仅仅把行政机关未履行或无正当理由拖延履行行政复议决定这一状况纳入到了行政责任的追究上，只是意图想在行政机关系统内部去处理这个问题，并未将这一问题留给法院去审查处理。相比较而言，行政诉讼法仅是笼统地规定了受案范围，因此，在有关行政复议决定及与行政复议相关事项上，还需遵循行政复议法的规定。就此看来，申请人A向人民法院提起行政诉讼，起诉被申请人C，要求其履行已生效的行政复议决定，似乎也并不属于行政诉讼的受理范围，这条路依然行不通。 路径之四：申请人A是否可以向人民法院提起行政诉讼，起诉被申请人C，抛开已生效的行政复议决定，要求人民法院通过判决或裁定直接让被申请人C“屈服”呢？ 在某种程度上，行政复议与行政诉讼是两种相对独立的救济方式。只有当事人对行政复议决定不服且该复议决定不是法定的最终裁决行为时，才能对该行政复议决定提起行政诉讼。如果当事人在提起行政诉讼之前已经寻求了行政复议途径的救济，而且，行政复议决定本身已满足了当事人诉求，那么当事人就同一行政行为或同一具体事项继续寻求法院的司法救济，是否妥当？正如前所述，每一种制度的设置都各有其功效和侧重，可能会保护同一种权益，但不会在当事人的诉求已获满足的情况下再重启另一种救济途径。就像本文所述的这种情形，在当事人提起诉讼前，行政复议决定已经支持了当事人的请求，只是涉及到履行的问题，行政诉讼也不会再对此进行重复处理。 既然上述路径都走不通，那接下来再看看在现有的法律框架之内，申请人A的法定途径到底是怎样的。 二、从对现行行政复议法等法律、法规相关条文的规定中得出的有限救济途径 就目前的法律规定来看，对于行政机关不履行行政复议决定的，还仅仅是限于在行政机关系统内部通过追究相关人员的行政责任来予以督促。在行政复议程序中处于申请人地位的一方可以向行政复议机关或者被申请人的上级行政机关提出申请，要求其监督被申请人履行行政复议决定，但均无法通过行政复议程序或行政诉讼程序来达成目的。这不能不说是现行行政复议法规定的一种缺憾。申请人还可以依据信访条例第二条第一款关于“本条例所称信访，是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。”的规定以及第十四条关于“信访人对下列组织、人员的职务行为反映情况，提出建议、意见，或者不服下列组织、人员的职务行为，可以向有关行政机关提出信访事项：（一）行政机关及其工作人员；（二）法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织及其工作人员；（三）提供公共服务的企业、事业单位及其工作人员；（四）社会团体或者其他企业、事业单位中由国家行政机关任命、派出的人员；（五）村民委员会、居民委员会及其成员。对依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的投诉请求，信访人应当依照有关法律、行政法规规定的程序向有关机关提出。”的规定，向人民政府或相关工作部门提出信访申请，反映行政机关不履行行政复议决定。 从以上法律规定可看出，救济途径都只限于行政机关系统内部。作为申请人一方的公民、法人或其他组织，对于被申请人不履行或无正当理由拖延履行行政复议决定这一状况显然缺乏有力的救济途径，只能寄希望于被申请人的上级行政机关或行政复议机关的干预，最终仍需要依赖行政权力的行使才能达成自己的期望。这种制度设计不能不说是一种狭窄、封闭的思路，并不利于保护公民、法人或者其他组织的合法权益，也不利于行政机关及时纠正错误，更好地依法行政，还容易陷入循环往复的信访申诉之中。 三、走出行政复议决定履行困境的一点思路 一是，在行政复议法中增加规定，若行政复议程序中的被申请人在行政复议决定规定的期限内或在一个合理期限内不履行行政复议决定或无正当理由拖延履行行政复议决定的，申请人可提起行政诉讼，请求法院判令被申请人履行行政复议决定。这样申请人即可获得请求法院强制执行行政复议决定的请求权。 行政复议虽然是行政机关系统内部行政复议机关对行政行为的一种复审行为，但行政复议机关做行政复议决定也是一种行政行为，对公民、法人或者其他组织的行政法权利与义务进行了处置和分配，同时对相应行政机关赋予了履行职责，确定了其对公民、法人或者其他组织的义务等，实质上就是一种行政处理决定。当行政复议程序中的被申请人一方不履行行政复议决定或无正当理由拖延履行行政复议决定时，作为申请人一方的公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起行政诉讼，要求获得行政机关的给付，这种给付的直接依据和来源就是已生效的行政复议决定，实质上的依据依然是法律、法规或其他规范性文件的规定，要求给付的仍然是法定的职责或义务，只是这种职责或义务是通过行政复议机关在行政复议程序中依照法律、法规或其他规范性文件的规定予以确定的。 我们需要注意的是，当作为行政复议申请人一方的公民、法人或者其他组织向人民法院提起行政诉讼，要求判令作为行政复议被申请人一方的行政机关履行已生效的行政复议决定时，人民法院是否需要对案件中涉及到的行政复议决定的合法性或适当性进行审查？这涉及到如何看待已生效行政复议决定的法律效力以及已生效行政复议决定在行政法律关系中的地位、与被诉行政行为之间的逻辑关系以及对于当事人诉讼请求能否实现的影响力等。当事人在这种类型案件中提起的是一个给付之诉，要求行政机关履行特定的行为或停止特定的行为或直接给付一定的物等。只是给付的依据比较特殊，是依据已生效的行政复议决定，而不是直接依据法律、法规或其他规范性文件的规定。人民法院在审理案件时，首先要审查原告的诉讼请求，确切地搞清楚其想通过诉讼所要达成的目标是什么，才能找到审理的方向和重心。在本类案件中，原告的诉求是单一且明确的，就是想借助人民法院的司法权再一次确认已生效行政复议决定的法律效力，并且以司法权的力量与行政复议程序中的被申请人直接进行对话，再次申明该被申请人履行行政复议决定的必然性，在被申请人不履行人民法院生效判决之后，原告可获得申请法院强制执行的请求权。既然案件所涉及的行政复议决定是原告诉讼请求的出发点和最重要的依据，而这个出发点和重要依据本身又不是法律、法规，也是行政机关的一种行政处理决定的表现形式，没有免除司法审查的既定效力。因此，人民法院也应当对该行政复议决定的合法性或适当性进行审查，在审查确定该行政复议决定本身没有违法之处的前提下，才能支持当事人的诉讼请求。这点有些类似非诉执行的行政案件，行政机关在行政相对人不履行行政处理决定又不在法定时限内提起行政复议或行政诉讼的，行政机关可以向人民法院申请强制执行。人民法院在审查非诉执行行政案件中也需要对申请强制执行的行政行为的合法性进行审查，尽管此种审查更偏重于形式上的审查，但审查也是必经程序，因为，人民法院只能为正义一方而战。如果人民法院经审查后发现案涉的行政复议决定不合法，该如何处理呢？能否直接在判决中撤销该行政复议决定或确认其违法？这似乎又是一个难题。原告在提起诉讼时是默认案涉的行政复议决定为合法有效，只是苦于没有有力的手段和方式去“逼迫”行政复议程序中的被申请人去履行该行政复议决定而已，人家似乎并不愿意让法院插手审查行政复议决定本身。若人民法院在审理案件过程中，发现案涉的行政复议决定违法或明显不当，应当判决驳回原告诉讼请求。由于原告并未起诉行政复议决定，所以人民法院在这一案件中不能在判项中直接撤销行政复议决定或确认其违法，仅能在裁判理由中对其违法性进行阐述，在案件审结后，给行政复议机关发司法建议，指出其作出的行政复议决定的违法性，建议其重做等。 二是，在行政复议法中增加规定，行政复议决定里涉及到责令作为被申请人一方的行政机关需履行法定职责或义务的事项，必须明确履行职责或义务的时限，并且载明被申请人不履行该行政复议决定的追责方式及对于申请人的救济途径等内容。一方面，给作为申请人一方的公民、法人或者其他组织指明相关的救济路径，另一方面，也可起到充分督促作为被申请人一方的行政机关及时依法执行行政复议决定的震慑提示作用等。
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