饮用水源准保护区：我到底是不是保护区？

保护饮用水源地，一直以来都是地方政府工作的重中之重，确保饮用水安全是一项非常重要的民生工程。曾经发生的“威胁饮用水安全”的事件，如2007年5月，在太湖流域的梅梁湾和贡湖湾交界的贡湖水厂发生了震惊的取水口水源水污染事件，造成了严重的社会影响（http://blog.sciencenet.cn/blog-1475614-1038963.html）。对太湖流域的治理，从中央到地方都投入了大量的人力、物力、财力。

从《水污染防治法》，到各级政府的文件，无不对饮用水源的保护提出了明确的要求。2018年，生态环境部还专门开展了“全国集中式饮用水水源地环境保护专项行动”，派出督察组对各地饮用水源进行环保专项督查，当然也发现了不少问题。

保护保护饮用水源地，最重要的措施之一是划定饮用水源保护区，并对保护区的保护提出严格的要求。饮用水源保护区的划分，是一项技术工作，如《饮用水水源保护区划分技术规范》（HJ338-2018）给出了划定技术指引；但同时，饮用水源保护区的划分不仅仅是一项技术工作。

根据相关法律法规，饮用水源地必须划定一级、二级保护区，必要时划定准保护区。那么，准保护区是不是保护区？什么时候属于“必要时”？

第一个问题：根据全国人大环资委和原国家环保总局共同编著的《水污染防治法解读》解释:“饮用水水源准保护区不属于饮用水水源保护区”；《水污染防治法释义及实用指南》释义“在饮用水水源保护区外围划定的准保护区，既要保证饮用水水源保护区的水质，还要进行建设，发展当地的经济，提高当地人民群众的生活水平”。如此看来，饮用水源准保护区的确不是保护区。

根据以上释义，并仅从字面意思理解，饮用水源准保护区不是保护区。但是，理解也仅限于此，不能理解成饮用水源准保护区就没有限制、可以为所欲为。

首先，①水污染防治法第六十七条规定：“禁止在饮用水水源准保护区内新建、扩建对水体污染严重的建设项目；改建建设项目，不得增加排污量”。

②《饮用水水资源保护区污染防治管理规定》要求：“准保护区的水质标准应保证二级保护区的水质能满足规定的标准。直向间接向水域排放废水，必须符合国家及地方规定的废水排放标准。当排放总量不能保证保护区内水质满足规定的标准时，必须削减排污负荷”。

③《关于贯彻实施国家主体功能区环境政策的若干意见》“重点开发区、优化开发区环境政策”规定：“集中式生活饮用水地表水源地二级保护区及准保护区应达到Ⅲ类标准及补充和特定项目要求”。

④《关于进一步加强饮用水水源安全保障工作的通知》规定：“全面排查饮用水水源保护区、准保护区内及上游地区的污染源，加强对可能影响饮水安全的制药、化工、造纸、冶炼等重点行业、重点污染源的监督管理，建立风险源名录，从源头控制隐患。一旦发生饮用水水源污染事故，要迅速查清并切断污染来源，在当地政府统一领导下，开展污染防控工作，确保群众饮水安全”。

相应的规定还有不少。由此可见，准保护区的管理一点也不能松懈。

其次，环境影响评价该怎么办？

《关于加强公路规划和建设环境影响评价工作的通知》规定：“新建公路项目，应当避免穿越自然保护区核心区和缓冲区、风景名胜区核心景区、饮用水水源一级保护区等依法划定的需要特殊保护的环境敏感区。因工程条件和自然因素限制，确需穿越自然保护区实验区、风景名胜区核心景区以外范围、饮用水水源二级保护区或准保护区的，建设单位应当事先征得有关机关同意”，“为防范危险化学品运输带来的环境风险，对跨越饮用水水源二级保护区、准保护区和二类以上水体的桥梁，在确保安全和技术可行的前提下，应在桥梁上设置桥面径流水收集系统，并在桥梁两侧设置沉淀池，对发生污染事故后的桥面径流进行处理，确保饮用水安全”。

环保部在《关于新建衢州至宁德铁路环境影响报告书的批复》中写道：“项目跨越灵山港龙游饮用水水源准保护区已取得有关主管部门许可”。

因此，环评过程中应该关注饮用水源准保护区的问题，并提出相应的措施及要求。

第三，中央督察组督督查反馈案件，也提发现了不少饮用水源准保护区的问题。各地方政府都提出了整改目标、整改措施，如下表：

中央督察组督反馈问题与整改情况

省份	问题	整改目标	整改措施
河南	安阳市小南海水库和彰武水库属于岳城水库地表水饮用水水源准保护区，并作为补充水源，但2012年以来，两座水库网箱养殖数量逐年增加，水体水质也由Ⅱ类降低到目前劣Ⅴ类	取缔小南海水库和彰武水库网箱养殖，改善安阳市出境断面水质	目前已全面清理小南海水库和彰武水库网箱养殖，并加强水域管理，严防反弹
黑龙江	督察意见：海林市、宁安市2010年前后在牡丹江市西水源和铁路水源准保护区内违法建设生活垃圾填埋场、污水处理厂各一座，垃圾填埋场2万多吨渗滤液长期储存	海林市，2016年8月新建1座渗滤液应急池，2017年11月31日完成新建海林市周边乡镇生活垃圾处理工程工作，2017年新建1座处理能力为100吨/日的渗滤液处理站。宁安市，提高污水处理厂运行的稳定性，确保排水水质达到国家排放标准；减少城市生活污水溢流量，提高污水处理率；调整水源地区划，确保牡丹江市饮用水水源地水质安全	1.海林市新建渗滤液应急池，建设海林市周边乡镇生活垃圾处理场工程，新建1座处理能力为100吨/日的渗滤液处理站。 2.加强宁安市污水处理厂运行管理，确保稳定运行；沿江村屯配置垃圾箱，统一收运处理各类垃圾；做好宁安市水湿地提标改造工作；结合实际，及时修定并调整牡丹江水源地准保护区范围。
江苏	部分地市对长江岸线开发利用管理粗放，镇江市西口门砂石码头长期非法占用征润州饮用水水源准保护区内的长江岸线	拆除西口门所有砂石码头	（一）润州区组建由区委书记和区长任总指挥、多部门共同参与的领导小组，2016年12月底，确保西口门所有砂石码头拆除到位。强化宣传教育，做好相关干部和群众的思想工作。 （二）组建镇江市长江岸线管理委员会，出台《镇江市长江岸线管理暂行规定》《镇江市岸线资源管理实施意见》，集中统一管理岸线资源，协调解决岸线资源利用重大问题。研究建立长江港口岸线利用的准入和评价体系，推进港口企业整合，鼓励港口企业“一线多用”和货主码头公共化经营，提高岸线资源利用效率。 （三）开展长江岸线建设项目普查，落实项目监管责任，依法严厉查处违法违规行为。

第二个问题：什么时候应该划定饮用水源准保护区？

饮用水源准保护区的作用，是“为涵养水源、控制污染源对饮用水水源水质的影响，保证饮用水水源二级保护区的水质而划定，需实施水污染物总量控制和生态保护的区域”。因此，饮用水源准保护区的功能也非常重要，一旦划定也是需要保护的。根据《饮用水水源保护区划分技术规范》（HJ338-2018），规定如下：

保护区的划定，不仅仅是一项技术工作。环境保护和经济发展永远都是一对矛盾，无论法律法规、政策，还是技术导则、标准，都不可能脱离经济谈环保。理论上，饮用水源保护区的范围越大越好，这样就可以确保饮用水源安全了；但是保护区太大了，一是范围太大不利于监督管理；二是保护区太大制约经济发展。合理的情况是：在可以保证供水安全的情况下，科学划定的保护区越小越好。

2007版饮用水源保护区划分技术规范发布的时候，中国环境报2007年1月23日专门发表文章解读，文章指出：饮用水源保护区的划分“兼顾经济发展与饮用水水源地环境保护之间的关系，提高饮用水水源保护区的科学性和合理性，便于降低污染防治成本”（http://shj./yysydxshjzl/yyssybh/201604/t20160424_335908.shtml）。

关于我国饮用水源保护区的划分历程，可以参考《饮用水水源保护区划分技术规范(征求意见稿)编制说明》（2018年版）。

编制说明明确提出：由于当前水源环境保护面临的形势、保护要求和环境管理的重心均发生了较大变化，标准在使用过程中也发现一些难以解决的问题，亟需进行修订。初期，各地划分的饮用水源保护区范围一般偏大，动不动就陆域纵深几公里，范围大了，环境问题就突出了。

“对于地方政府而言，往往由于建设项目在前，保护区划分在后，强行清拆、关闭违法建设项目的难度很大；搬迁和赔偿又涉及到用地指标和巨额资金，地方财政短时间内难以承受，造成不能按时完成整治任务又将面临责任追究的双重压力。”

“为了解决保护区环境管理的困局，各地纷纷要求依据标准中的类比经验法的最小值，调小保护区范围，以减小整治资金不足和责任追究的压力。这种不考虑水源保护的实际情况，一味为了规避监管责任调小保护区范围的做法，不利于水源安全。”

回到准保护区的问题。上述论述已经说明，饮用水源准保护区不属于保护区。但是，该划定为准保护区的，还是要划的，且须按照有关法律法规进行保护。饮用水源保护区划定的目的，就是解决经济发展和供水安全的问题，这是核心。

为了更精确地理解饮用水源保护区划分的范围，建议了解关于水利方面的术语，参考《水利水电工程技术术语》（SL 26-2012），如：中泓线：沿河槽相邻各横断面表面最大流速点的连线；流域：地表水及地下水的分水线所包含的集水或汇水区域；外坡脚等等。

来源 | 贤读乱书