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截止去年十一月，我国各省份的省级机构改革方案已全部获中央批复同意。目前，全国各城市的自然资源和规划部门步入机构改革全面实施阶段，每天都有政府机构改革方案新鲜出炉。在“科学合理、权责一致，有统有分、有主有次，履职到位、流程通畅”的原则下，各地机构改革稳步推进，政府职责体系更加完善。通过推进职能整合和机构调整，自然资源和规划部门加强和完善了国土空间规划、国土空间用途管制、自然资源资产管理、国土空间生态修复等职能，机构设置和职能配置进一步规范，贯彻了优化协同高效要求，厘清了各部门职责边界，推进了服务型政府建设。 本文上篇重点研究当下机构改革背景下如何利用组件业务建模方法对职能域进行分析，以三定方案及组织职能愿景为核心，依托职能定位、组织配套，梳理形成自然资源和规划部门的业务职能域图，分层分级展现部门职责，实现机构、职责和人员调整与全局战略目标对齐，帮助领导获取组织业务全貌的过程。下篇重点将按照业务体系、业务关系和业务流程再造三个维度阐述进一步构建自然资源和规划业务体系的路径。 上 篇 机构改革需要有效的业务整合 和优化方法体系支撑 各级自然资源和规划管理部门具体落实“三定方案”的过程，也是业务职能的整合过程，势必给现有管理体制、配套机制带来新的挑战。机构合并之后，会带来职能、业务、信息化等方方面面的重组与整合，以更好的服务群众与企业。比如：合并之前，房地产开发商去规划部门办理《建设用地规划许可证》，再去国土部门办理《建设用地批准书》；合并之后，按照“放管服”要求，对业务流程实行整合和优化，上述两个事项即可合并为一个事项，以减少企业或群众跑路。  国土和规划部门整合之后，大量业务人员都面临类似问题：机构合并后，规划和国土业务如何整合？业务事项如何标准化？业务体系如何组织？各个事项之间的关系应该是什么？哪些事项可以实行“减、放、并、转、调”的优化或再造……。国土和规划业务的重组，就是机构职能转变，流程再造的过程。在这个过程中，构建边界清晰、分工合理、权责一致、运转高效、保障有力的自然资源和规划业务体系是关键。 通过广州、武汉、佛山等多个城市的国土规划一体化信息化顶层设计的实践，我们发现可以利用信息化顶层设计方法，推进机构改革后的职能、业务整合与优化。通过对原国土、规划的各项业务流程实行全面梳理和再造，形成有机融合、互相贯通、前后一体的自然资源和规划管理业务体系，提高行政审批服务能力，缩短审批时限，降低管理成本，促进数字化创新转型，使政府行政效能得到全面改善。 在具体的业务分析方法中，可以借助企业总体架构（Enterprise Architecture，EA）、组件业务模型（Component Business Modeling，CBM）、业务流程管理（Business Process Management，BPM）等国际主流的业务分析和系统分析方法，解决业务体系全面贯通、业务变化敏捷应对以及业务流程持续优化等问题。 01 业务组件分析对齐管理边界 在机构改革过程中，首先要以三定方案及组织职能愿景为核心，依托职能定位、组织配套，梳理形成自然资源和规划部门的业务职能域图，分层分级展现部门职责，实现机构、职责和人员调整与全局战略目标对齐。 组件业务建模方法（CBM）是业务优化的一种重要方法。通过业务职能和能力热力图，可以精准找到业务流程改进和创新点。通过CBM分析，可以从战略引导、控制、执行三个层次，把与机构管理职能相关的业务流程拆解为各个业务组件，然后分解到各个职能部门中，帮助管理者从战略、管理和操作层面，分析业务能力现状，获得组织业务全貌，确定需要重点关注和改善的那些业务组件。  ◎内容来源：IBM全球企业咨询服务部 在某市自然资源和规划管理部门的信息化顶层设计实践中，我们通过对比分析市区两级组件业务模型和已有的组织架构图后发现，国土规划部门合并后，市、区两级的组织和职能不能对齐，导致上下对接时，责任科室不统一、做不到上传下达、责任归属不清晰等问题。通过分析，我们编制了某市自然资源和规划部门的组织机构现状和问题建议书，协助用户单位梳理和调整机构职能，避免了因管理缝隙带来的风险与成本。 （请将手机锁屏，横向观看） 受限于篇幅原因，自然资源和规划业务和优化整合实践的业务体系分析、业务关系分析和业务优化及流程再造部分将在下篇推出： 业务体系相当于包含所有事权的 “全局业务地图”。通过梳理分析原规划和国土管理部门已有的业务体系，优化业务流程、设计业务模型，可以为管理者建立标准化、可持续、可视化的总体业务视图； 业务关系分析相当于打通业务单体之间、业务板块之间的脉络。主要通过业务的输入和输出，分析业务的前置和后置，建立起业务之间的关联关系，如：前后顺序、对应关系等； 业务流程再造优化行政效率，通过调整、优化业务流程，提高行政服务效率、服务水平和服务质量。 下 篇 01 业务体系分析绘制“全局业务地图” 业务体系相当于包含所有事权的 “全局业务地图”。通过梳理分析原规划和国土管理部门已有的业务体系，结合上级业务战略目标和“三定方案”，优化业务流程、设计业务模型，可以为管理者建立标准化、可持续、可视化的总体业务视图。自然资源和规划所涉及到的所有业务要有一个清晰的分类，找到每个业务所属的业务域。要让每个业务充分发挥在行政服务中的作用，在此基础上，为自然资源和规划完整业务的全生命周期运行和管理提供信息化支撑，也为后续流程再造提供依据。  业务体系分析和编制过程需要用到业务流程管理（BPM）方法。BPM以业务为驱动，强调业务流程从规划、设计、建模、运行、监控、优化，再回到业务的全生命周期管理、持续迭代优化的管理思想。通过实施业务流程管理（BPM），可以把用于支持国土、规划业务不同环节的业务资产有效连通起来，打通不同业务体系之间所形成的“信息孤岛”，形成端到端、完整、通畅的业务流程体系。 （请将手机锁屏，横向观看） 在为某市自然资源和规划管理部门开展业务体系现状和分析过程中，我们发现两个问题： 其一，依据局目前三定方案，规划业务主要包括规划编制、规划实施、规划监督等职能，缺乏规划评估，从而无法形成闭环。因此，建议增加规划体检评估的内容，进一步完善规划业务体系，实现了业务闭合； 其二，项目审批（即规划实施）环节缺少统一的业务规程，国土与规划业务融合后，业务事项间的数据共享不充分，各阶段审批材料难以复用，更缺乏上下审批环节之间的指标自动比对等，导致审批容易出错。 因此，我们协助局方重新制定业务规程，将业务事项名称、办事依据、各业务要件材料、审批流程、表单样式、审查要点、打印报表等标准化，同时将审查要点量化，实现指标规则化与风险防控关联。 02 业务关系分析打通管理脉络 业务关系分析相当于打通业务单体之间、业务板块之间的脉络。通过对原国土规划业务体系中每一个事项的研究，可以发现：上百个行政服务事项之间并非相互独立的，而是相互关联、相互依赖的。在具体落实“三定方案”过程中，必须弄清楚这些业务之间错综复杂的关系。这个分析的过程，就是业务的过程域分析，即业务关系分析。业务关系分析主要通过业务的输入和输出，分析业务的前置和后置，建立起业务之间的关联关系，如：前后顺序、对应关系等。 在利用业务流程管理（BPM）方法分析自然资源和规划业务关系时，以土地为视角，按照时间关系，对各类业务实行阶段划分，将所有业务事项的上下游分析出来，从调查评价、规划编制、年度计划、用地审批、工程建设、竣工备案以及不动产登记等几个阶段，采用时间轴，将建设项目审批涉及到的各个事项的衔接关系清晰地表达出来。通过业务关系分析，对全局所有事项有一个清晰的总体认识，理清业务关系，为业务流程再造提供基础。 （请将手机锁屏，横向观看） 在为某市自然资源和规划管理部门开展业务关系分析时，我们绘制了一二级业务关系图。依据国办发〔2018〕33号文的要求，将工程建设项目分为立项用地规划许可、工程建设许可、施工许可、竣工验收等四大阶段，再根据实际情况，我们建议按照用地审批阶段、规划报建阶段、施工建设阶段、竣工核实阶段、归档阶段等五阶段设置，开展国土规划业务融合，有利于业务整合的平稳开展。 03 业务流程再造优化行政效率 业务体系和业务关系的梳理不是终点。如何利用这些分析成果，推进国土规划业务的深度融合，提高行政效率和管理水平才是目标。在对国土和规划业务流程深度调研、梳理和分析的基础上，借鉴国内先进城市经验，依据“三定方案”，在自然资源和规划一体化业务模型基础上，提出业务流程再造建议。其目的在于全面了解自然资源和规划部门的服务职能及业务价值，调整、优化业务流程，提高行政服务效率、服务水平和服务质量，解决业务体系全贯通、业务变化敏捷应对以及业务流程不断自我优化等问题。 按照“减、放、并、转、调”为原则，对原规划和国土业务流程进行整合再造。 首先，对标准化业务事项的整合优化。如：对于已经提交的材料，在后续报件时不需要重复提交；在用地预审和项目选址并行办理时，可以及时共享业务审批数据，以压缩审批时限。 其次，站在全市、全局角度，实现业务全生命周期关联和信息互联互通。对需要关联的业务，通过信息系统联接起来，实现四大类业务的互联互通，对业务办理各阶段产生的数据，尽可能实行内外共享。 第三，实现业务审批和监管同步，即“放管结合、放手不放眼”。针对业务流程标准化过程中建立起来的监管规则，采用信息化手段，使各个处室、各级领导都能随时查看到项目办理进度，了解到是否依法依规实行业务办理。 第四，从业务、环节、角色、人员等入手，寻找、分析可实现智能化办理的业务环节。例如：在办理规划条件时，框定用地范围后，可由信息系统自动抽取控制性详细规划成果的控制性要求。 第五，当前机构改革、审批改革等一系列改革会促使业务不断变化，业务调整（如：岗位、角色、权限、表单、流程等调整）已经成为一种常态。对可能出现调整的事项内容，针对其不同的业务阶段和审批环节，开展多角度、多维度的业务建模，以快速应对业务变化的需求。 在为某市自然资源和规划管理部门开展业务流程分析、优化和再造过程中，以“减、放、并、转、调”为原则，按照“合并、减少、调优、管理”四个维度开展分析，我们提出了共计25条整合优化建议，促进了“三定方案”的深化落地。 随着各级机构改革步伐的加速推进，各地“三定方案”的陆续出台，在新的历史机遇下，唯有坚持正确改革方向，以国土空间规划治理体系和治理能力现代化为导向，以数字化转型为抓手，以推进机构职能优化协同高效为着力点，全面推进管理机制创新，自然资源和规划事业才能在新的历史起点上扬帆远航。  文中关于机构改革过程中自然资源和规划部门业务整合和优化的方法体系及实践案例，在科学出版社出版的《国土规划一体化信息平台技术应用与工程实践》一书中有详细阐述。 国土空间规划监测评估预警管理信息平台建设地方经验分享（第一期） 点击图片 阅读全文 国土空间规划监测评估预警管理信息平台建设地方经验分享（第二期） 点击图片 阅读全文
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