一、引言政治经济学家熊彼特曾在《税收国家的危机》一书中说道，公共财政是对社会，尤其是政治生活进行研究的最佳起点，尤其在旧有财政体系出现危机的社会转型期，这个方法最富有成效。国家由经济系统、政治系统和社会系统三个子系统组成，财政处于这三大子系统的“节点”上，联结各个子系统。所谓的财政体系危机，就是整个社会发生危机和变革的先行结果和反映。 当下，社保补缴的阴云还未散去，房产税就像达摩克利斯之剑悬在头顶，新个人所得税法以一个前所未有的速度出台。一面是增税，一面是减税，为何我们的税收政策如此前后矛盾、混乱不堪？或许是发生了战略误判，或许是我们在各个层面忽略财政史的后果——如果说读史使人明智，那么在制定税收政策时，智慧明显不在我们这儿。我们的部分财税法规，甚至是直接照搬自国外的文件，没有根据自身情况做出调整。 税收，是让文明运转的燃料，但在这个国家几乎没有人将税收作为左右文明发展的一种力量进行研究。一个国家的财政史是惊心动魄的，从一种类型的国家转向另一种类型，随之转变的，不仅仅是国家获取财政收入的方式，还有国家与社会关系之间的调整，以及国家治理方式与政治制度的变迁。我们将走向何方，取决于我们如何看待过去。 二、总序：欧洲财政国家的兴起得益于二十世纪末期兴起的新财政史带来的新视角，我们能够从财政发展的角度观察欧洲国家的发展史：这是一个从贡赋国家(tribute state)经过领地国家(domain state)和赋税国家(tax state)最终转变为财政国家(fiscal state)的过程。 值得注意的是，中国与欧洲财政国家的发展历程截然不同，由此导致的现代国家建构理念大相径庭，通过差异我们能够更容易发现变革的方向，这也是比较研究的意义所在。 财政国家的发展看似是一种线性模式，但是回顾早期财政史可以发现，每一次国家范式的转变，不是源自于马克思主义者口中的生产力发展（同样是传统农业国家，经济体系却常常大相径庭），更像是在碎片式的机遇与挑战中循环跳跃——一次次战争碾碎了原有的财政体系，存活下来的国家得以将战时暂时征收的税种永久化。 军事需要是推动欧洲财政体制发展的一个重要驱动因素，自中世纪以来一千多年，战争一直是一种在欧洲国家占据主导地位的活动，它编织起了欧洲民族国家的网络，而备战的过程创建了欧洲国家的内部结构，国家预算、税收和债务都反映了这种现实。 贡赋国家只有相对简单的财政体系，它以军事优势强征剩余农产品和其他财产。罗马帝国就是典型的贡赋国家，在征服战争中，它向被征服者收取“贡金”，作为管理和保卫行省的对价，按照西塞罗的说法：“行省税收是向被征服者征收的战争赔偿费。” 领地国家的特点是领地收入与税收收入并存。在封君封臣制的框架下，中世纪国王具有封君和国君的双重身份，既是封建领主又是一国之主。他的一般收入主要来自没有分封给其他封建领主的王领租税（Crown Lands），像其他封建领主一样，国王依靠这些一般收入维持王室生活和日常行政开支。但是随着军事开支的增长和王国疆域的扩大，国王的一般收入日益捉襟见肘，因此国王就以国君的身份，以国家的“公共利益”和“共同需要”为由向臣民征税。 赋税国家自然是以税收为主，与贡赋和地租不同，税收不是靠强权或特权仅从特殊人群中获取，而是由公权力向全体臣民普遍征收。它的兴起代表了财政-军事国家（fiscal-military-state）的出现，这类国家满足“公共利益”、“共同需要”及“共同同意”三个要件，以统治者与社会之间、统治者与职业军队之间的双重契约关系为基础，统治者以保护国家、控制暴力、稳定社会为条件来换取社会各界的财政收入。 财政国家区别于前现代三种财政体系的特征是“自我持续增长”(self-sustained growth)。它既能够用借贷手段解决当前巨大支出需求，又能够用未来的税收保证自身偿还债务的能力。统治者拒绝偿还债务是赋税国家末期的重要特征，由此而造成的信誉损失将削弱统治者的借款能力。只有不断增长的经济才能允许以债务偿还债务。因此，一个国家现代化能力不是简单堆积债务的“能力”，而是结合通货膨胀的负面效果和经济增长的正面效果，实现以债务偿还债务的能力。 三、英国近代国家因赋税而生，以赋税为生，它的本质是以公共税制为经济基础的财政国家。近代国家首先滥觞于英国，当时国王开始要求全体臣民纳税。这种新的公共资源获取方式，伴随着君权理论和税收观念的转变，造成了行政管理和政治实体的发展，逐渐改变了中世纪的社会基础和权力运作方式，推动了近代国家的诞生。 中古时期英国财政体系的发展，与欧洲大陆相比，更像是循环模式，而非线性模式。盎格鲁-萨克逊时期，围绕丹麦金的征管，形成了早熟的税收体制，并为诺曼王朝所继承和发展；诺曼征服将封建制度引入英国，王室财政以土地和司法收入为主，可以看作典型意义上的领地国家；13世纪至15世纪，频繁的战争和王室支出的大幅度攀升，使公共税收的重要性再次凸显出来；百年战争结束后，英格兰又回归到以领地和特权收入为基础的财政体系；1660年之后英国逐步发展为真正的赋税国家，并很快迈向更高阶段的财政国家。 1、罗马帝国时期：不列颠尼亚（43-410）公元前54年，时任高卢总督的凯撒为了积累政治声望，进军不列颠。此后，不列颠地区逐渐被纳入了罗马的势力范围，在百年后克劳狄的统治时期正式成为罗马帝国行省，即不列颠尼亚。罗马征服标志着英国成文史的开端，罗马人带动了不列颠城市化的进程，但这只是局部的：罗马人的统治未及不列颠岛全境，哈德良长城以北的苏格兰地区长期被蛮族占据；只有地方精英通过罗马帝国的庇护融入了罗马文化，民众仍然遵循着原有的部落习俗，贵族与平民之间的贫富差距如同一条鸿沟难以逾越。 不列颠尼亚行省的税收包括直接税和间接税，直接税是行省缴纳的贡赋，是帝国的经济支柱。它的征收建立在完善的人口普查基础上，纳税人的税收负担很难转嫁，主要分为两种类型：土地税（tributum soli）和人头税（tributum capitis）。前者按土地的产量与面积征收，后者按人口和财产征收。 公元3世纪初的《安东尼努斯敕令》使得罗马帝国境内的自由人都获得了罗马公民权，变相地扩大了征税范围。不列颠尼亚行省公民不仅要负担行省税，还要缴纳罗马公民的间接税：继承税（vicesima hereditatum）和奴隶释放税（vicesima libertatis）。 随着蛮族在莱茵河与多瑙河的持续入侵，罗马帝国遭受了“三世纪危机”，为了缓解财政入不敷出的燃眉之急，罗马在发行大量劣质的金银货币“放水”的时候，还不忘临时增税，一味降低货币成色的结果是劣币驱逐良币，最终实物税取代了货币税。 与此同时，早在共和国末期，罗马为了降低征税成本，采用了包税制这种征收方式：在一些行省中，包括直接税、间接税和租金，由私人承包商负责征收。包税商只需通过类似竞标的形式预缴一年的定额税款，就可以完全支配承包地区的剩余税金。这拉长了征税的中间环节，使国库收入与公民实际上缴税额之间，存在一个较大的差额。 瓦解西罗马帝国的或许不是蛮族入侵，灭亡的火药桶早已埋在内部：恶性的通货膨胀，随意的税收政策，加之包税人的层层剥削，最终导致罗马帝国这个传统的贡赋国家走向衰亡。 2、中世纪早期：盎格鲁-撒克逊与维京（597-1066）（1）盎格鲁-撒克逊人的英雄时代 公元五世纪初，趁着西罗马帝国疲于应付蛮族的全面入侵，不列颠人发动了起义，最终结束了罗马帝国在不列颠的统治。罗马人走后，北方的苏格兰人与皮克特人大举南下，随后来自日耳曼与丹麦地区的盎格鲁-撒克逊人也迁居不列颠。不列颠人奋起反抗，然而最终还是不敌盎格鲁-撒克逊人。 罗马人的不列颠彻底走向了终结，盎格鲁-撒克逊人统治了不列颠岛，他们将此地称为英格兰，意思是盎格鲁的土地。他们建立了七大王国，互相征战，不列颠岛进入了盎格鲁-撒克逊时期。 这是属于盎格鲁-撒克逊人的英雄时代，一共产生了八位“不列颠统治者”。七国中较小的四国肯特、苏塞克斯、埃塞克斯和东盎格利亚率先被三个大国诺森伯里亚、麦西亚、威塞克斯吞并附庸，形成了三足鼎立之势。最终在830年，威塞克斯国王埃格伯特完成了英格兰地区的部分统一。 （2）维京入侵 八世纪末九世纪初，就在盎格鲁-撒克逊人仍在刀剑相向时，他们没有意识到外部的危机已然降临。维京人开始进攻西欧诸国，其中来自丹麦的分支把英格兰与法兰西地区作为自己劫掠的主要目标。 起初，丹麦人没有表现出定居英格兰的意图，他们不断地袭击英格兰的沿海地区，将相对富饶的修道院洗劫一空，英格兰沦为维京海盗劫掠的后花园。 但是在865年前后，丹麦人反客为主，他们开始长时间逗留英格兰。首先消灭了诺森伯里亚，接连攻克了东盎格利亚和麦西亚，曾经强盛的盎格鲁-撒克逊诸国荣光不再，只剩下最具实力的威塞克斯王国成为抵御丹麦人入侵的唯一力量。 威塞克斯国王阿尔弗雷德（Alfred the Great）在危急存亡之际即位，力挽狂澜，扶大厦之将倾。他与丹麦人签订了《韦德莫尔条约》，双方签订停战协议，划地而治。在他治下，英格兰不仅完成了军事改革，形成了完整的防御体系，还编纂了《盎格鲁-撒克逊编年史》与《阿尔弗雷德法典》，为英格兰的文化统一培育了根基。因此，他也被誉为“英格兰唯一的大帝”。 此后，盎格鲁-撒克逊人与丹麦人在丹法区展开了漫长的拉锯战。991年丹麦联合挪威再次入侵，并在马尔登战役大败盎格鲁-撒克逊人。为了维系短暂的和平，无主见的威塞克斯国王埃塞雷德二世（Ethelred the Unready）听从坎特伯雷大主教的建议，向丹麦人每年缴纳一定数额的“贡金”，这就是丹麦金（Danegeld）的由来。 丹麦金的缴纳只能换取一时的和平，停战协议一旦到期，丹麦人又将卷土重来。奉之弥繁，侵之愈急。埃塞雷德颜面尽失竟下令屠杀境内的大部分丹麦人。丹麦国王斯维恩大怒，亲帅大军一路披荆斩棘，最终在1013年攻占了英格兰全境，创立了盎格鲁-丹麦王朝。 斯维恩死后，其子克努特（Cnut）经英格兰的贤人会议研究决定当上了英格兰国王。他是第一个被盎格鲁-撒克逊人承认为国王的丹麦人，也是第一位真正统一英格兰的国王。在他治下，丹麦人和盎格鲁-撒克逊人在语言、法律和习俗上日益趋同，历时近三百年的冲突与对抗落下了帷幕，两个民族最终达成了和解。 在巩固了英格兰的统治后，克努特进军丹麦，武装继承父亲的丹麦王国。此后几年，他先后征服了挪威与瑞典，苏格兰与威尔士也向克努特俯首称臣。克努特大帝以一己之力将北海纳为自己的内海，因而后世将他的盎格鲁-丹麦王国称为北海帝国。至此，维京时代达到了巅峰，但盛极必衰，这也是维京时代的终点，维京人不再是海洋中的游牧民，而是成为了陆地上的定居者、建设者。在他死后，北海帝国很快就土崩瓦解了。 （3）从贡赋国家到领地国家 这一时期的英国财政制度有着明显的阶段性特点，在七国争霸的初期，正式的税收制度还未建立，战争掠夺的实物和夺取的贡赋是王国收入的主要来源。各个部落国家的国王沿袭和照搬了罗马时代的贡赋制度，通过军事优势，向周边弱小的部落国家征收赋税。 对外的掠夺需要以国内的经济基础作为保证，租税是王国收入的另一大来源。国王将土地分封给自己的亲兵，使他们成为拥有土地的封建领主。作为对价，他们需要履行相应的义务。在分封初期，由于频繁的战争需求，他们需要服从军役，为军队提供人力和补给。此后随着王权的集中和行政管理水平的提高，军事负担逐渐为缴纳租税所代替。租税本质上是土地税，它是一种以粮食为主的实物税收。 丹麦人的入侵给英国带来了灾难，但也加速了英国统一与税制发展的进程。面对丹麦人的武力胁迫，盎格鲁-撒克逊人开始缴纳丹麦金作为换取和平的主要手段。起初丹麦金是面对战争威胁的临时征收，它以封建领主的土地为征收基础，不久之后它变成了国王常规的敛财工具。丹麦金自下而上、由地方到中央层层上缴，如果没有较为完善的货币体系、高效的征税能力，断不可能频繁完成高额的税款统筹与征收。这种对征税效率的现实需求，直接催生了中央财政机构。 丹麦金的诞生为英国全国性税收奠定了基础，无意间创立了自罗马帝国衰亡以来欧洲最高效的征税机制，同时这标志着英国集中的王权开始形成：国王自称国家和平(King's peace)的保卫者，他以维护国家安全的名义，不断延伸自己的权力边界。 从不稳定的贡赋到经常性的土地税，从随意征收到专门的财政机构的出现，英国开始从贡赋国家向领地国家转型，不列颠岛上的文明走出了蒙昧，欧洲大陆封建文明的发展成果，等待着他们去继承。 3、中世纪盛期：从诺曼征服到大宪章（1066-1215）（1）诺曼征服 克努特去世后，历经他两个儿子的短暂统治，王位复归威塞克斯王室，长期流亡法国诺曼底的“忏悔者”爱德华(the Confessor Edward)继位。1066年，爱德华去世，他生前无子嗣，曾将埃塞雷德二世的孙子“放逐者”爱德华指定为王位的继承人。然而放逐者踏上故土没几天就暴毙身亡，死因可疑。于是王位继承的第一顺位轮到了诺曼底的私生子威廉。 威廉继承王位的过程不是一帆风顺的。王位的觊觎者众多，戈德温家族的哈罗德权势滔天，忏悔者一死便宣告继位。反对者不甘示弱，哈罗德的弟弟托斯蒂格联合挪威国王“无情者”哈拉尔德(Harald Hardrada)在英格兰东部登陆。威廉的诺曼军队则姗姗来迟，几个月后才渡过英吉利海峡，抵达南英格兰的黑斯廷斯。 哈罗德在斯坦福桥战役中惨胜挪威联军，随即迅速南下，在一周后追上了威廉的军队。这场遭遇战持续了一整天，场面一度陷入僵局，就在黄昏到来即将鸣金收兵之际，哈罗德被流矢射中战死，群龙无首的士兵当即溃散，威廉乘胜追击，扫除了剩余的军队，在圣诞节加冕为英国国王。 （2）领地国家的正式形成 征服者威廉(William the Conqueror)开启了英国的诺曼王朝，他将盎格鲁-撒克逊的封建传统与诺曼底的采邑制结合，使英国的封建王权从一开始就比欧洲大陆各国强势得多。诺曼征服是英格兰历史的转折点，它标志着英格兰领地国家的正式形成。 威廉一世通过征服消灭了诸多英国贵族，他将土地重新分配，依据远近亲疏，创造出了两类不同功能的封地：一是在王国的边疆建立的边区伯爵领地圈，他们的目的就是保卫王国免于外敌入侵及内部骚乱。二是在环状领地之内，授予小贵族的封地。这些人的领地被刻意分散在各个郡。 接受封地为国王的直属封臣，他们是国王的依附者，有着履行军役、缴纳协助金和劝告国王的义务。直属封臣们又有各自的封臣，他们以同样的方式将其占有的土地分封下去，获取次级封臣们上缴的军役和税赋。如果从土地保有的角度来看，直属封臣与次级封臣皆是承租国王土地的佃户，他们只是获得了土地的使用权，倘若没有尽到封臣的义务，封君就可以随时收回土地。 尽管封臣要向国王尽各种义务，但是这些义务是明确且对等的，国王必须庇护和维系封臣日常的生活，经过封臣的同意才能取得超出封建习惯的财政索取。国王的一般收入主要来自直辖领地的租税和王室法院的司法收入，当遇到财政困难时，国王可以要求封臣缴纳协助金。国王的特别收入包括丹麦金、卡鲁卡奇和盾牌钱等，它的法理基础是国家的“公共利益”和“共同需要”，这已经超出了封建习惯的契约范畴，因此必须征得纳税人同意方可征收。这正是中世纪王室财政最重要的两个原则——国王自力更生（King lives of his own）和征税必须获得纳税人的同意。 这种层层分封的土地分配模式覆盖到整个英国统治阶层，从国王到实际土地占有者之间建立了一根辐射状的利益链条，以土地占有制为基础，以封君封臣关系为纽带，以财政权利义务的契约为约束。 为了克服封建大贵族的离心倾向，集中王权，威廉一世还采取了两个重要的措施，一是下令对全国的人口、土地财产进行普查，编写《末日审判书》(Domesday Book)作为征调军役、赋税的依据。二是要求全国封臣在索尔兹伯里宣誓效忠国王，形成与欧洲大陆“我的附庸的附庸不是我的附庸”完全不同的封建原则：“我的附庸的附庸还是我的附庸。” 就这样，威廉一世把象征国家公共权威的君权与具有私权特征的封建领主权集于一身，从而突破了欧洲大陆封建关系的障碍，可以直接对王国内所有土地行使管辖权。并且掌握了英国土地和财产的实际占有情况，对征税范围、税负承担能力有了更清晰的认识。这为公共财政的出现提供了经济与制度保证，为将来基于国家“公共利益”和“共同需要”而征收的全国性税收铺平了道路。 （3）狮心王理查 威廉一世死后，经过亨利一世（Henry I）与金雀花王朝亨利二世（Henry II Curmantle）的一系列改革措施，初步构建了国王集权的政治体制。王廷、御前会议成为了王国立法、行政的中心；中央财政机构——财政署被组建，极大地提高了王室财政的工作效率；国王的法令成为了英国习惯法的起源，并且通过巡回审判制度，进一步扩大了王室法院的司法管辖权。 亨利二世的子嗣通过王位战争先后继位，理查一世（Richard I）成为了英国国王，他英勇善战，被誉为“狮心王”。在他的统领下，第三次十字军东征收复了地中海东岸的部分失地，尽管未能拿下耶路撒冷，但足以使埃及苏丹萨拉丁颜面尽失。 然而，理查一世在回国途中被神圣罗马帝国皇帝亨利六世俘虏，后者索要了10万马克的巨额赎金。为了筹集赎金，狮心王下令对封臣征收新的税种——卡鲁卡奇（Carucage）。和丹麦金类似，卡鲁卡奇也是土地税，它是丹麦金停征后的替代产物。然而单靠卡鲁卡奇无法满足巨额赎金的要求，于是他还向所有英格兰人的动产和收入征收高达1/4的财产税。 相比于土地税，财产税是国王以国君而非封君的名义征收的，它的征收范围更大，征税对象是全体臣民，而非依据分封原则获得土地的领主。由于它不是国王封建权利的自然延伸，因此需要得到全体纳税人（在当时是大贵族）的同意。这种全国性税收的频繁征收，建立在国家的“公共利益”和代表们的“共同同意”基础上，标志着英国开始由领地国家向赋税国家转变。 （4）大宪章 理查一世时期，在频繁的战争、巨额赎金和行政开支增加等因素的影响下，王室财政十分匮乏，只能靠超常规的税收维持，国王与封臣之间的经济矛盾迅速激化。而在他的继任者约翰王（John）治下，财政状况不仅没有改善，反而进一步恶化，国王与封臣、教会的冲突最终酿成了英国封建王权的统治危机，促成了《大宪章》这份文件的诞生。 当约翰继位成为英国国王时，他面临着极为严峻的经济和军事形势，王室的一般财政收入已经无法维持一个王国的正常运转，更不消说应对潜在的军事威胁了。造成约翰统治时期财政窘迫的主要原因有以下几点：
为了尽可能地增加财政收入，约翰打破了封建习惯的束缚，无视中世纪王室财政最重要的两个原则，对贵族、教会乃至城市横征暴敛：
约翰竭尽所能地搜刮钱财，功夫不负有心人，约翰一度成为英国历史上最为富有的统治者，甚至超过了征服者威廉和都铎王朝的第一任国王亨利七世，后者经常被认为是英国国王中最具商业头脑的人。当约翰达到其财政事业的顶峰时，对法战争却连连受挫，失去了欧陆大量的领地，其政治地位开始摇摇欲坠。 1215年1月，封臣们组成反叛联盟，向约翰王递交最后通牒，要求国王遵守封建习惯，约翰固执己见，并无履行的诚意。遭到正式拒绝后，封臣们宣布停止效忠，公开军事行动，很快就控制了伦敦城。在罗马教廷的斡旋下，双方在泰晤士河畔开始谈判，6月19日，约翰王最终屈服，签署了《大宪章》。 
对于《大宪章》的评价一直是西方学术界的热点，受宪政思想的影响，《大宪章》一度被视作英国宪政主义的源头。值得注意的是，这部文件的精神主旨并非要否定王权，而是要通过限制王权来维护贵族特权，对于立宪制度，封臣们本身也一窍不通。 然而，《大宪章》确立的原则经过后世修正，的确为英国税制的转型奠定了理论依据：
这两项内容其实是对封建契约关系的重申，后来的人将它作为议会监督、限制王权的有力武器，国王必须以国家“公共利益”和“共同需求”之名，征得“共同同意”。公共财政诞生的三个要件，就这样在这片土地上逐渐申根发芽，深入人心了。 |
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