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加强和改善市场监管，是政府职能转变的重要方向。本文提出通过社会共治，联合政府、市场和社会力量，共同实施市场监管的思路，分析讨论了有效监管下的社会控制体系构建，指出多元共治格局既包括公共管理机构的参与，也包括社会组织和个人的积极参与；既包括公权力机构发出行政指令和实施强制措施等监管手段，也包括平等协商、社会自治、公众参与等方式。  监管型国家的内涵 监管型国家是一个历史范畴，是国家对市场经济发展的管理在不同时期的特点的描述，是继自由放任型国家、积极型国家和指令型国家后，学者对于全球各国目前趋势的研究定位。监管型国家，顾名思义就是国家在经济社会发展中主要承担管理和监督的职责，政府是各项规范和标准的制定者和监督执行者，不再直接参与市场经济发展的管理。 现代监管型国家的重塑 经济合作与发展组织（OECD）在监管改革方面提出的若干方案和建议，集中反映了监管型国家的新理念。1997年《经济合作与发展组织管制改革报告》指出，从20世纪80年代到90年代初期，OECD国家的管制经历了从“解除管制”“改革管制”到“管理管制”三个阶段。 在重塑监管型国家的努力和尝试中，如何实现有效的政府监管成为经济社会发展的基本要求。市场经济不是要不要政府监管的问题，而是监管什么、如何监管、用什么方法监管、监管是否有效的问题。以有效性为中心重构监管体系，保障市场经济良性运行，成为监管型国家的共识。 有效监管必须关注的几个问题 监管方式多元化。根据监管部门的干预强度，可以将监管方式分为三类：第一类，干预强度较大的工具，如审批、许可等；第二类，干预强度处于中间状态的监管工具，主要指各种强制性标准；第三类，干预程度最弱的监管形式，在这种形式下，监管部门并不直接设定行为人的权利和义务，而是通过强制性的信息披露、激励性监管措施引导市场主体的行为。由此，政府根据不同领域、不同行业的特点，区分高、中、低强度的监管手段，并有效配置监管工具。对于竞争性市场，一般采用干预强度较小的监管工具，原则上要放开准入和价格管制，重点进行技术、安全与信息等方面的监管；对于特殊市场和领域（如金融、食品药品安全、环境保护等），则要采取干预强度相对较大的监管手段，尤其要强化政府事前监管，并在此基础上采取标准、信息、安全监管等手段；对于自然垄断行业，同样要采取干预强度相对较大的监管手段，强化市场准入控制，尤其要强化价格管制，防止垄断企业滥用其优越地位，实施价格垄断行为，损害消费者权益。 监管的透明度与问责。所谓透明度是指监管目标、框架、决策、依据、数据和其他信息必须全面、方便、及时告知公众，促进监管目标的实现。在透明度的要求下，监管者和被监管者要充分交流与协商。监管机构要向公众提供组织机构活动的充分信息，以透明和负责任的方式履行监管职责，并对监管结果负责。与透明度紧密关联的是问责制度。监管部门要以公共利益为依托，采取有利于经济社会发展的监管措施，不仅需要对立法机关和相关政府部门负责，同时要对被监管对象和社会公众负责。当然，监管机构要对其监管行为承担责任，需要一系列的制度安排，如立法和行政监督、严格的程序规定和信息披露等。 监管主体的多元化。在市场监管方面，还存在一定的局限性，如信息不对称、监管动力不足、监管权威不够等。要解决这些问题，不能仅依靠政府部门开展监管活动。现代经济社会发展要求构建多元主体共同参与的社会共治格局，市场监管也必须顺应这一发展趋势，引入多元化主体，提升监管的有效性。为此，监管部门、行业协会、企业自身、社会公众等各方力量都要动员起来，发挥市场的作用。 有效监管视角下的社会控制体系 第一方控制：以自律为基础的控制
市场主体诚实守信，遵守双方基于理性判断而确定的各项交易条件，是市场运行的基础。市场秩序的维护与健康发展，根本上有赖于市场个体的诚信与行为理性。借助于法律监管、社会监管以及道德教化等，是控制“经济人”内在缺陷的治本之策。在现代社会中，培养具有良好法律意识和道德修养的公民，是经济社会发展的根本。而在市场监管中，强调市场主体的自律，也是构筑新型监管体制的基础。 第二方控制：以合意为基础的控制 在市场运行中，交易双方当事人的合约使当事人对交易的结果有了更强的预期。在当事人一方违反合同的情况下，另一方当事人可以寻求相应的《合同法》上的救济。因此，在市场主体之间的交易关系中，以双方当事人的合意为基础的机制，赋予了合同一方对另一方行为的控制。在现代市场经济中，政府不仅可以采取命令和控制等方式对市场主体实施监管，也可以采取平等协商和竞争机制等方式实现政策目标和监管意图。比如，在生态环境治理中，日本重视运用私人污染防治协议，制定比法律更加严格的排放标准，再辅以公众监督，产生了很好的效果。在我国，上级政府与下级政府、政府与企业签订环境保护责任书、淘汰落后产能责任书等，也是环境责任合同管理方式的体现。 第三方控制：以外力为基础的控制 行业自律。行业协会和商会具有强大的社会治理功能，借助于行业协会商会的章程，通过自律、维权等机制，维护社会整体利益。会员基于对行业协会和商会的认同，在自愿的基础上服从必要的自治规章，并接受行业协会或商会的自律惩戒。行业协会和商会参与对协会会员的商事行为管理，从而与国家的治理机制相互补充，有效实施对市场主体的管理和对市场秩序的治理。行业组织借助自身的信息或技术等方面的优势，参与政府决策或公共政策的制定，制约政府监管行为，能够有效避免政府行为“失灵”。 社会监督。市场经济不是游离于伦理道德之外，而是需要一定的伦理规范给予支撑。在现代社会发展过程中，信用评级机构、独立审计机构、媒体等在社会监督中发挥着积极作用。在商事制度改革背景下，强制性的信息披露机制以及相应的信用约束，为社会监督提供了良好条件，构成了对市场主体不诚信行为的重要约束。 政府监管。由于现代社会运行的复杂性和广泛的联系性，监管者往往需要借助社会共治机制强化监管，提高监管的有效性。在现行立法及监管环境下，政府有足够的空间，通过制定法律法规、政策等，将多元控制手段运用到监管实践中，从而形成更有效的监管。 结 语 市场监管不能仅仅依靠行政监管，还要发挥各方力量的监督作用，实现社会共治。 要充分发挥行业协会、商会的自律作用，就要推动现有商会、行业协会“政会分开”、去行政化，支持民营企业自愿建立各类商会、行业协会，推行“一业多会”，形成有效的竞争机制，及时淘汰缺乏行业自律的商会、行业协会。 此外，应积极推行法人承诺制。建立以企业信用、企业自律为基础的事中事后监管新机制。对必须保留的行政审批事项，向申请企业提供责任承诺书和审批要件清单，企业法人对材料真实性负责，审批部门可当场或当天发放批件和许可证。事后，监管部门随机现场核查，一旦发现违法行为，即依法严厉惩处。 来源：中国标准化研究院 |
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