摘要：当前, 农村宅基地不合理利用问题已经引发了社会的普遍关注。在解决这一问题的过程中, 形成了“宅基地收回”、“宅基地流转”和“宅基地退出”三种方式。通过论证发现, 宅基地退出是在当前制度框架内的最优选择, 同时, 当前我国宅基地退出制度实施过程中仍然面临着政府积极推进但农户参与热情不高、退出补偿难以体现未来价值、农村体制改革的关联性影响、农户权益难以保障以及农户乡土情结阻滞等诸多困境。因此, 在推行宅基地退出机制的过程中, 要按照“渐进式”改革思路, 从宅基地发展权重构、宅基地退出激励机制和约束机制的设置等方面着手完善当前的宅基地退出制度。
一、问题的提出
2017年, 在十九大报告中提出:“要通过深化农村土地制度改革实现土地承包关系稳定并长久不变, 并通过深化农村集体产权制度改革的方式保障农民财产权益, 壮大集体经济。确保国家粮食安全, 把中国人的饭碗牢牢端在自己手中。”这一论述在为“三农”问题的解决指明方向的同时也再一次强调了农村土地制度改革对社会经济发展的关键性作用。作为农村土地的重要组成部分, 宅基地在早期对保证农户正常生产生活、维系农村和谐稳定发挥了重要作用。然而, 随着国家新型城镇化战略的实施和农业转移人口市民化进程的快速推进, 农村宅基地“无偿长期”的传统利用方式的弊端开始凸显。当前, 我国农村宅基地普遍存在“浪费与闲置”并存的情况, 一方面农村宅基地闲置情况和低效利用情况较为严重, 但另一方面农村居民住房面积却不降反增, 宅基地利用过程中形成的这种特殊矛盾引发了政府和学界的普遍关注。
在关于解决这一突出矛盾的诸多实践和学理探索中, 农村宅基地退出制度的提出尤为引人关注。学界从宅基地退出意愿[1-9]、宅基地退出模式[10-11]、宅基地退出补偿[12-14]等多重视角分析了宅基地退出可行性以及在促进农村宅基地有效利用方面的促进作用;国家和地方则从实践角度, 对农村宅基地如何退出进行了探索, 形成了一些较为典型的宅基地退出模式, 如天津“宅基地换房”模式[15]、重庆“宅基地换房, 承包地换社会保障”模式[16]、上海郊区宅基地置换模式[17]、浙江嘉兴“两分两换”模式[18]。学理探讨虽然为宅基地退出提供了诸多制度设计思路, 但是由于相关研究对宅基地退出制度的源起 (如何被选择) 、实施中面临的产权和制度困境探讨有所欠缺, 导致实践中宅基地退出政策地方色彩较浓, 形成的退出经验很难提升作为正式制度来约束和激励宅基地退出。基于此, 本文拟借鉴制度经济学理论, 以农村宅基地退出制度何以被选择为切入点, 探讨当前农村宅基地退出中面临的现实困境, 提出促进农村宅基地高效退出的路径, 为实现农村宅基地的有效管理和利用提供参考借鉴。
二、农村宅基地退出制度的源起
宅基地退出是多重制度安排下的合理选择。宅基地退出制度提出的最初目的是为了解决宅基地不合理利用的问题, 以促进农村土地节约利用。实际上, 解决这一问题的路径并不仅仅局限于宅基地退出制度。现有研究中, 关于宅基地不合理利用的解决路径大致可以分为三类:宅基地收回制度、宅基地流转制度和宅基地退出制度[19]。这三条路径因其产权安排的侧重点及其实施的“成本—效益”不同而有所差异。
(一) 宅基地收回制度是对农村集体所有权中占有权能做出的制度安排
我国实行农村土地农民集体所有制, 农村土地的所有权归属于农民集体所有。《中华人民共和国土地管理法》规定:“对空闲或房屋倒塌、拆除两年以上未恢复使用的宅基地, 因撤销、迁移等原因而停止使用的土地, 可由集体收回使用权。”虽然法律赋予农村集体收回宅基地使用权的权利, 但长期以来, 宅基地无偿无限期近似于“私产”的制度安排导致农户对宅基地产权存在“宅基地私有”的认知错位, 由于在农村宅基地产权制度安排初期, 国家并未认识到农户的这一潜在基本认知, 因而也未对农户不合理使用宅基地的行为进行限制, 多数农户通过不合理使用宅基地获得了额外收益。此时, 当面临农村集体无偿收回行为时, 为了维护现有制度带来的收益, 农户往往通过反抗或不合作的方式来使这种无效的制度长期存在, 并陷入“锁定状态”。虽然通过借助外部力量 (政府) 构建新路径替代旧路径的方法可以破解这种“锁定状态”, 但是, 由于宅基地收回制度的构建无法在短期内消除农户的认知错位, 同时也无法平衡当下解决农村宅基地不合理问题的迫切性与收回制度构建长期性及高成本性之间的矛盾, 因而宅基地收回制度不是当前解决农村宅基地不合理利用的有效手段。
(二) 宅基地流转制度是对宅基地使用权中处分权能做出的制度安排
宅基地流转是最符合“改革完善农村宅基地制度, 慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让, 探索农民增加财产性收入渠道”这一项原则的制度安排, 其主要内容是通过赋予农户一定财产处分权能, 实现资源的资产化进而提升农户的财产性收入。但是, 在现有体制下实施宅基地流转制度的实施却存在很大局限:
首先, 宅基地流转制度供给不足。从制度提出到制度实施这一过程, 往往存在“时滞”问题, 制度需求一般会先于制度供给而出现, 因而会形成制度供给不足的情况。当前满足农村宅基地流转的市场尚未建立、产权权能也尚不完整、保护和规范宅基地流转行为的制度还未设计, 虽然促生宅基地流转制度的潜在利益已经出现, 但流转制度安排的缺失和现行法律法规的限制, 导致宅基地流转困难重重。
其次, 宅基地流转制度实施成本过高。理想的制度安排中, 时滞越短越能加速外部利润的内部化, 也越能促进资源优化配置, 加快宅基地资产化的进程。然而从实践来看, 时滞过长正是导致宅基地流转制度在现行制度框架下难以实施的最大障碍。满足宅基地流转构建需求的潜在利润在我国城镇化快速推进初期就已经产生, 并且形成了宅基地流转的“灰色市场”, 其中小产权房就是典型之一。由于在宅基地非法流转状况出现初期, 国家并未正式出台强制性的管制措施, 导致非法流转所形成的利益群体随着时滞期的增加越来越庞大, 形成了独特的利益集团, 增加了政府消除制度障碍的成本, 也阻碍了宅基地流转制度的改革进程。
此外, 从本源看宅基地承担政治稳定的功能, 随着大量农户进入城市, 在社会保障不健全的情况下, 农村宅基地仍然是保障其基本住房权利的最后一道防线, 就宅基地本身财产权利的实现而言, 显然政治稳定的功能更需要优先选择和考虑。因此, 宅基地流转制度也并非当前的最优制度选择[20]。
(三) 宅基地退出制度是对宅基地使用权中的处分权能做出的制度安排, 也是当前制度框架内的最优选择
宅基地退出制度是随着农村土地改革深入而提出和探索的。尤其是随着农村生产方式变革和人口转移, 农村宅基地功能发生很大变化, 过去的生产功能、仓储功能逐步弱化, 甚至出现“空心村”等现象, 加之耕地减少加快和建设用地紧张, 合理开发利用“闲置”宅基地成为解决人地矛盾的重要途径。通过构建宅基地退出制度可以拓展宅基地使用权中的处分权能, 可以对农户有序退出宅基地起到引导和激励作用。宅基地退出制度之所以成为最优的制度选择, 主要包含三方面的原因:宅基地退出的客观条件已经形成、宅基地退出后的宅基地价值实现通道已经出现以及宅基地退出制度安排的实施成本低和综合效益高。
首先, 生计模式转变诱发宅基地利用方式的演化, 为宅基地退出潜在价值的形成提供了客观条件。宅基地作为农户基本生存权的保障, 长久以来扮演着非常重要的角色。在“乡—城”人口迁移趋势形成之前, 农户的居住行为往往同生产行为保持紧密的联系。无论是在家庭联产承包责任制实施之前还是实施之后, 农业生产始终是农户的主要收入来源, 宅基地不仅为农户提供居住的功能, 同时还为农户提供诸如仓储、生产和辅助生产等功能。而随着城乡经济的快速发展, 特别是农业生产技术的不断提升, 使得部分劳动力得以从土地中解放出来, 成为了农村剩余劳动力。当城乡差距逐步拉大后, 大量的城市劳动力开始向城镇迁移, 而迁移行为的发生也使得农户传统生产方式开始由农业为主, 转向兼业化, 甚至转向非农生产。生产方式和收入来源的变化使农户与土地的联系不再紧密, 宅基地及其房屋所承载的住房功能开始弱化, 农户对于宅基地的居住以及辅助生产等方面的需求也开始从长期性需求转为暂时性需求。由于现行体制下农户宅基地的处置行为受限, 导致大量农村宅基地闲置难以处置, 这为宅基地退出提供了大量的物质基础。
其次, “城乡建设用地增减挂钩”政策实施为宅基地退出中潜在价值的形成提供了重要的通道。虽然我国城市建设用地市场已经形成, 然而城乡二元的土地制度却将农村宅基地排除在市场之外, 也正是由于这个原因, 农村宅基地的资产价值一度难以实现, 而城乡建设用地增减挂钩的政策则通过指标置换的形式将宅基地与城市建设用地市场相联系, 使得农村宅基地的价值实现成为一种可能。
城乡增减挂钩是为了控制耕地过快流失而做出的一种特殊政策安排。“增减挂钩”即, 通过腾退宅基地的方式, 将腾退后宅基地复垦为耕地, 以同等面积置换城市建设用地指标, 目的是在保证城市建设用地需求的前提下, 尽可能减少耕地的损失, 实现耕地总量的动态平衡。在退出实施过程中, 往往要对农户的损失予以补偿, 这些补偿可以近似认为是宅基地使用权让渡后的货币表现形式, 虽然由于诸多因素导致目前这部分补偿费用不一定能够完全反映宅基地的真实资产价值, 但是, 由于这一政策不仅可以解决近郊地区农村宅基地资产价值实现的问题, 同时对于偏远地区农村宅基地价值无法实现的问题也同样可以解决, 这种较为广泛的适用条件使得增减挂钩政策成为宅基地退出中潜在利润得以实现的重要通道。
最后, 相较于流转、回收制度的实施而言, 宅基地退出制度的优势在于它是一项低实施成本、高潜在收益的制度安排。一方面, 宅基地退出并未触及宅基地基本的制度安排, 仅仅是针对宅基地使用权能中处分权能的完善, 涉及到的权益主体相对较少, 形成的矛盾也较容易处理。同时, 自愿的原则也可以在最大程度上保障农户的基本权益, 使其制度设计成本和实施安排的预期成本相对较低。另一方面, 宅基地退出后, 对于农户而言可以获得一定的补偿, 这些补偿对于有留城意愿的农户而言, 可以增加其进城资本, 解决市民化个人成本承担能力不足的问题;对于村集体而言, 还可以通过宅基地退出这一个过程来强化其作为农村集体所有权行使的主体性地位;对于地方政府而言, 通过宅基地退出制度的安排不仅盘活了农村宅基地资产, 同时实现了资源的优化配置, 解决了城市建设用地紧张的问题。可以说, 宅基地退出制度不仅满足了农户、村集体和政府的利益诉求, 同时所产生的经济利益和社会效益要远超过了宅基地本身所具有的价值。
三、农村宅基地退出制度的现实困境
虽然宅基地退出是现行体制下解决农村宅基地不合理管理和利用的最优选择, 但是在实际操作过程中仍然面临诸多的困境, 对于这些困境及其背后原因的探讨也构成了分析和研究宅基地退出制度的基础。
(一) 政府高积极性与农户低退出意愿的矛盾
从现有农户宅基地退出意愿的文献梳理和国家相关政策的支持程度可以发现, 政府和农户在宅基地退出的行为选择上存在相互背离的情况。一方面, 政府为了积极推动宅基地退出颁布一系列的政策文件。从表1中可以看出, 国家自2000年以来, 先后出台了多项关于宅基地退出制度安排, 尤其在2012年以后一些政策性或指导性文件开始密集出台, 这说明国家已经逐步意识到宅基地退出的重要性;但是另一方面, 农户在宅基地退出方面的意愿并不如预期高。从表2可以看出, 根据2011—2016年相关学者研究文献看, 仍然存在相当比例的农户在现有政策安排下, 不愿意退出宅基地。
表1 2000—2016年国家关于宅基地退出的政策文件
表2 基于文献研究的宅基地退出意愿
政府和农户在意愿上表现出的差异, 其本质是对要素价格变动敏感性的差异。政府是城市建设用地市场的主导者, 不仅掌握着城市建设用地的需求和供给信息, 同时对于不同供需水平下土地价格的变化也极为敏感;而作为宅基地使用者以及房屋所有者的农户而言, 缺乏获取建设用地市场信息的渠道, 因而对要素价格的变动也就无敏感性可言。这种关于要素价格敏感性的差异使得政府能够比农民更快地发现宅基地潜在价值, 并提前决策考虑是否为宅基地退出做出制度安排, 而个人信息获取的滞后性导致的信息不对称使得农户的宅基地退出意愿并不强烈。
(二) 发展权能缺失, 利益分配失衡
宅基地退出虽然从表面上看是宅基地使用权和房屋所有权的让渡, 但实质上这种让渡行为背后的本质是财产权益的分配。制度经济学的产权理论认为, 财产权益的分配需要依托完整的产权制度安排做前提, 完整的产权制度安排通过界区和排他性功能的实现来明确不同主体之间权责利边界, 以此减少利益分配过程中可能存在的过高谈判成本和纠纷处理成本。
宅基地退出中的财产利益主要体现在宅基地退出之后。宅基地退出后, 可能的利用方式有三类:征收成为国有建设用地、置换城市建设用地指标、部分留作村集体经济发展用地。这三种利用方式改变了宅基地的原有用途, 因而也改变了宅基地的原有价值, 经济学将用途改变而造成的价值差异解释为土地发展权的价值体现。然而, 对于发展权的制度安排, 现有政策并没有明显的说明, 在没有说明的情况下, 就存在剩余权的界定问题。关于剩余权的问题, 制度经济学的契约理论认为, 完全契约可以解决交易或利益分配中的所有问题, 但是实际上对于达成契约的各方并无法精确预见未来可能发生的重要事件, 因此现实世界并不存在完全契约, 而由于不完全契约不能把在各种条件下所有责任和权利规定得清清楚楚, 因此, 就产生了剩余权, 即契约中没有详细规定的权利。
正是由于土地发展权在最初的产权制度安排中并没有体现, 因此当基于宅基地发展权的利益一旦出现, 就会增加潜在利益相关者的机会主义倾向, 导致权益分配失衡, 当前宅基地退出后增值收益分配引发的纠纷正是发展权残缺且没有得到合理界定的集中体现。
(三) 改革错位, 引发了制度间的关联性影响
制度变迁理论认为, 整体制度的变迁是单个制度变迁的加总。单个制度变迁在影响整体制度变迁的同时也影响统一制度体系下其他单独制度的变迁。具体到农村土地产权改革中, 农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革是当前农村土地产权改革的三个关键领域, 农村土地征收以及经营性建设用地入市的探索为宅基地改革提供了一定的制度环境, 也表明了宅基地制度改革方向是“分权、确权并逐步实现其财产价值”。理论而言, 作为农村土地产权改革的三个基本方面, 应该进行同时调整, 即使存在改革的先后顺序, 也应该重点关注三类型改革的制度交叉部分。而在实际中宅基地退出的改革不仅相对滞后于承包经营权改革, 同时也忽视了农村承包地和宅基地产权制度背后“成员权”这一特殊的制度交叉点。成员权是城乡二元土地管理体制背景下村集体成员获得农地承包经营权和宅基地的主要依据和标准。关于成员权现有法律法规并未对其做出清晰且明确的制度安排, 导致对于实践中出现的“只退出宅基地, 不退出承包经营权”, 或者“只退出承包经营权, 不退出宅基地”的情况并未能得到有效的解决, 同时也给农村集体的土地管理和利用造成了障碍。
(四) 以政府为主导, 难以兼顾政策实施效率和农户权益保障之间的矛盾
在农村土地产权制度改革中, 农村集体经济组织的虚化一直是改革中引发争论最多的问题。制度经济学中的产权理论认为, 一定产权需要有明确主体与之对应。而我国农村土地制度在经历了承包经营权改革后, 为了保护农户利益不受损, 将集体的权利逐步分散下放, 集体经济组织对集体土地的所有权及相关权能的行使也开始弱化, 而集体经济组织的弱化, 使得政府介入农村土地利用管理成为可能。而由于政府决策过程中无法脱离有限理性、信息不对称等假设, 因此, 会使得政府介入后更倾向于做出有利于政府的制度安排, 过多介入农村土地利用管理, 使得宅基地退出过程中出现了“强制农民上楼”“强行退出宅基地”的情况, 强制推行的方式解决了农户自愿行为下退出效率不高的问题, 但也忽视了宅基地退出的“自愿性”原则, 很难保障农户的合法权益。
(五) 农户乡土偏好的阻滞性影响
乡土情结是农户选择性偏好中不可忽略的一部分因素。在“乡—城”迁移趋势业已形成的背景下, 进入城镇意味着传统生产生活方式的改变, 其能否适应城镇生活, 对于其宅基地退出的行为决策具有一定的影响。乡土情结与其传统的农业生产方式和居住方式有关。长期农村生产生活形成的独特的乡土偏好, 一旦固定下来会长期伴随于农户本身, 甚至农户的生产生活行为发生变化时, 这种情结也依然存在, 而且随着年龄的增长这种情结会体现得越来越明显, 乡土情结会导致进城农户即使能在城市获得稳定的收入和保障, 也不愿意放弃农村的宅基地, 阻滞了宅基地退出政策的实施。
四、农村宅基地退出制度的路径选择
(一) 选择“渐进式”推进宅基地退出路径
渐进式改革的特征是渐进的不断分担改革成本共享收益的过程, 符合帕累托最优的改进原则。无论是政府主导还是农户自发推动, 有限理性和信息不对称始终会影响产权制度的设计和安排, 因为任何一个主体都无法事先预料制度改革过程中出现的情况, 只能在渐进式的改革中逐步推进, 累加改革效应, 促使制度不断升级从而达到制度的最优状态。宅基地退出作为一种新的制度安排面临着很复杂的改革环境和社会风险, 不仅需要解决和已有制度的衔接问题, 同时还要考虑平衡利益分配的问题, 此外还需要防范不可控因素可能引发的社会矛盾。制度的改革和创新是不可逆的, 需要在不断变化的社会经济环境中调整和完善, 借鉴其他领域的改革经验, 宅基地退出过程中应该按照“试点—评估—推广—调整”的模式逐步推进。
(二) 尽快完善宅基地发展权制度安排
产权明晰是实现宅基地有效退出的重要前提, 其主要目的是通过产权明晰的方式减少不同产权主体间权益实现过程中存在的交易成本。宅基地发展权制度的构建需要解决三方面的问题:发展权权属的界定问题、发展权权利行使主体问题以及收益如何分配的问题。
1. 明晰宅基地发展权归属。
关于发展权归谁所有, 学界存在归国家所有、集体所有和两者兼有的争议。依据制度经济学的理论, 由于宅基地发展权属于剩余权, 即原有产权制度安排下并未考虑的一项权能, 根据剩余权归资产所有权主体所有者所有这一原则, 宅基地理应归属于农村集体经济组织所有。但实际上, 政府在当前条件下对土地用途的使用起决定性作用, 农村宅基地转用和价值实现很大程度上受制于政府, 农村集体无法排除政府这一行政主体而独立实现发展权, 这是当前宅基地退出利益分配矛盾产生的主因。而在现实中, 城郊宅基地在退出时, 却是国家、集体和农民共同分享, 而且农民所占比重越来越高。这也是为什么同一土地法律制度下, 会出现远离城郊的农民“怕拆迁”、城郊农民“盼拆迁”的现象。因此, 在现有农村土地制度以及农村土地改革方向下, 合理的宅基地发展权配置模式为:农民集体是宅基地发展权的所有者。土地发展权作为所有权和使用权的共同拓展权益, 农民和村集体应该是发展权的分享者, 国家作为利益调节者行使必要的行政管理权力。
2. 明确集体经济组织作为宅基地发展权所有者的主体地位。
在确定宅基地发展权国家所有, 农村集体经济组织代为执行其权能的模式后, 针对我国农村集体经济组织的虚化问题, 还需要进一步明确和恢复农村集体经济组织的合法主体地位。经历了多次的农村土地产权改革后, 农村集体经济组织的主体地位已经被架空, 对于集体经济组织需要依照“独立法人”和“履行经济职能”的原则进行改造, 特别是要明确农村集体经济组织和村委会的职责界限。这两类基层组织权责明确的前提是将村民委员会在管理和经营农村集体资产方面的职能予以剥离并赋予农村集体经济组织, 仅保留村民委员会在村庄日常事务管理和监督相关主体经营行为的职能。除了职能上的明确外还应该明确设置相关机构, 通过股份制或其他多种方式使其成为真正具有实体意义的权利主体, 考虑到集体经济组织的构建可能存在的条件限制, 对于没有条件设定集体经济组织的地区, 可以由村民委员会代为执行集体经济组织的功能。
3. 宅基地发展权增值收益的分配应该围绕国家、集体经济组织和农户展开。
宅基地发展权本质上是宅基地所有权和使用权的派生权益这一特性已经明确宅基地发展权增值收益必然要在集体经济组织和农户之间做出分配。政府虽然不直接对宅基地的使用权和所有权行使权力, 却在宅基地发展权价值实现过程中发挥着不可忽视的作用。因而, 必然也要将政府纳入到收益分配的范围内。从这点来看, 宅基地发展权增值收益的分配必然要围绕国家、集体经济组织和农户这三类主体展开。
(三) 引导和激励机制的设置
引导和激励机制是有效解决农户宅基地退出意愿不足的手段之一。合理的激励机制会改变农户对于宅基地退地后的收益预期, 会促进农户积极参与到退地过程中。激励机制设置包括两方面:一方面, 在合法依规的范围内确定合理的退出补偿标准;另一方面要设置合理的退出程序, 保证农户的利益不受损, 使其能够稳定实现预期的退地收益。
1. 合理补偿标准的设置。
一般而言, 确定合理补偿标准的准则是补偿价格能够完全体现农户退出宅基地过程中的损失, 这类损失不仅包括宅基地和房屋实体价值的损失, 还要包括黏附在宅基地和房屋背后的非实体形式的价值, 同时还应该考虑未来宅基地转用后发展权益的丧失。
2. 退出补偿过程的实施需要有完善的制度程序作保障, 因此, 公平合理的退出程序设置也构成了激励机制设置过程中最重要的一部分。
合理的程序必须要在“合法合规、农户参与”的原则下进行, 在宅基地退出申请、合同订立、农户搬迁、房屋拆除及复垦的每一环节都要设置相应职能部门进行监督约束, 避免出现因退地纠纷而引发不可挽回的损失。
(四) 宅基地退出约束机制的安排
虽然宅基地退出无论是对于农村建设用地集约利用还是对于农户退地利益的获取都具有重要意义, 但是在宅基地退出机制还不成熟、退地后保障制度还不健全的情形下, 对宅基地退出设置一定的约束条件, 对于化解潜在的社会风险有重要的意义。基于这一考虑, 约束机制主要从以下四方面进行构建:
1. 对退出农户进行资格的审查。
退地农户最大的风险在于如果不能保证其退地后有稳定的收入、住所以及必要保障条件, 这部分退地农户在风险出现时很有可能面临“无地无产”的困境, 因此为了防范这种风险, 需要对农户家庭生活主要来源、收入、居住条件和保障情况进行审查, 宅基地退出仅对达到拟定标准的农户开放。
2. 对宅基地退出的标准进行合理约束。
借鉴征地补偿经验, 补偿标准的差异极易引发社会矛盾。因此, 在退地补偿标准设置上应该设立最低的保护价格和最高的限制价格, 实现同地同价, 避免极端价格出现而引发社会冲突。
3. 对宅基地退出后的土地再利用方式进行合理的约束。
对于置换为城市指标的宅基地部分要限制其转为非农用途;对于村集体保留用地部分, 应该建立土地的使用制度, 并将宅基地的再利用限制在城乡总体规划范围内。
4. 对宅基地退出过程中参与主体的权利义务也应该予以合理的约束。
制度经济学中经济理性人假设已经探讨了主体缺位或主体权利实施不加约束可能导致寻租行为。因此, 有必要在土地退出前, 对于不同参与主体的职责进行界定和说明, 并设立独立的第三方组织负责监督和协调。
五、结论与讨论
宅基地退出机制是现行制度下解决农村不合理用地的最优路径选择, 但是在实施过程中却面临着诸多困境。造成这些困境有多方面的因素, 最重要的因素包括信息不对称、权能缺失、改革错位、政府责权模糊以及乡土情结阻滞, 针对这些问题本文从改革方向选择、产权主体确认和发展权制度安排、激励机制和约束机制设计等方面提出了宅基地退出的改革思路。需要说明的是, 宅基地退出过程中所面临的困境远不及此, 路径设计中也应该包括资金保障制度、退地社会保障制度等更为详细的内容, 因此, 继续探索和完善农村宅基地退出制度仍然是宅基地退出领域研究的重要方向。
作者：黄健元 梁皓
来源：青海社会科学2017年06期
