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从国家政策环境来看，2014年《国家新型城镇化规划》和2015年中央城市工作会议都把盘活存量和城市更新相关的内容推向了前沿。而地方层面，广州、深圳、上海、北京等经济发达大城市，目前有两个特别大的挑战：从经济基础来看，最重要的就是产业转型，以北京为例就是功能疏解和升级；从物质形态来看就是空间的问题，在土地资源紧缺的情况下怎么能够把质量做上去？ 深圳市2009年颁布实施了《深圳市城市更新管理办法》，还配套了一系列的措施；上海2015年开始实施《上海市城市更新实施办法》；广州虽从2009年就开始创新城市更新体系，但2016年1月才公布明确的新城市更新办法。 广州、深圳与上海城市更新政策对比 广州市城市更新 广州基于三旧的城市更新，类型指的是旧厂、旧村和旧城。 核心政策演变：从放开市场到强化政府管控 从2009年到现在，广州城市更新从核心要义上经历了两个明确的变化阶段。早期完全是市场开放，鼓励开发商主导更新城市环境，开发商从中得到了很多盈利，特别是在旧厂和旧村的改造上。而旧城改造因为拆迁比较难，盈利也比较缺乏保障，是开发商不太愿意去触碰的。当政府意识到主要的利益在更新过程中流失的时候，发布了《关于加快推进'三旧'改造》（20号文件），政策风向变成了政府管控为主，提出对土地'应储尽储'，由政府来进行更新主导。 另一个促使政府在整个更新过程中做出这种角色转变的原因，就是如果完全交由市场来左右和选择在哪里做更新，难免是挑肥拣瘦，顾了局部不顾整体。所以当政府把这个主导权从市场手中接过来，会起到不一样的统筹作用。这就是为什么从开放市场到强化政府管控，广州在坚持这样一个思路。 机构设置：以更新局为核心 机构设置上，广州在之前“三旧”改造工作办公室的基础上，成立了我国第一个城市更新局。 规划控制：“1+3+N”规划编制体系 更新管理办法和机构设置的变化，对规划编制体系也提出了新的要求，因此广州对应提出“1+3+N”的规划编制体系。1是指整体的“三旧”改造规划纲要，或是城市总体层面的更新规划，3是指旧厂、旧城、旧村各自制定相应的规划要求和控制措施，N是指具体的“三旧”更新地块的改造方案或规划控制导则，因为要实施更新项目，则需针对具体的地块制定出更新方案，形成管控要求，然后通过规划建设的审批程序来加以落实。 深圳城市更新 深圳的管控体系和内陆很多城市都不一样。 深圳和广州有明显的区别，深圳是政府引导、市场运作，也就是政府当好“守门员”，然后让市场来进行经营。深圳有这样的信心是因为有很好的产业基础，相信这些市场行动来了之后，不会只是为了通过开发房地产更新赢得利益的短视行为。更新带来的各种企业的业态都会给城市带来更多的税收收入，而不只是土地买卖带来的收入。或许就是这种信心，让深圳和广州采用了不一样的方式。 深圳对城市更新类型的划分和广州思路不一样，不是按照城、村、厂，而是按照改造的力度进行划分： ☑ 综合整治，显然需要很大的长时期的改造投入，很多是政府的公共投入，以公益为主。 ☑ 功能改变，当从一个制造工厂变成商业或者是住宅、办公等，这种用途的改变都会带来利益的产生。 ☑ 拆除重建，实际上，近些年来发生的项目大部分都聚集在拆除重建领域，因为它是短期获得效益最大最快的领域。 上海城市更新 上海城市更新规划变革进行的相对晚些，《上海市城市更新办法》出台也就是这两年的事情，但是大家对上海城市更新活动应该早有了解，比如说新天地、田子坊等。上海有很多的工业遗存，在工业用地的土地置换和盘活等方面长期以来有很多的政策和管控办法积累。上海更新实施办法中确定的更新对象主要是旧区改造、工业用地转型和城中村改造这三种类型。
上海跟深圳、广州不一样，在核心政策导向上，《上海市城市更新办法》提出“政府引导、双向并举”，意思是政府做一个领头羊，市场和政府的力量同样重要。广州偏政府，深圳偏市场，而上海力求把二者合在一起。上海规划国土合并后，下面有一个专门执行城市更新的领导办公室，目前也有走向更新局的趋向 上海城市更新实施方法和深圳有点一脉相承，也使用城市更新单元，将现状情况较差、民生需求迫切、近期有条件实施建设的地区划为更新单元。上海城市更新单元实施有一些特殊的地方，就是它通过区域评估来确定更新单元，这和深圳的多主体申报有一些区别。同时上海也制定了实施计划，推行了全生命周期管理等等。 对上海城市更新实施路径，非常值得讨论的就是关于城市更新单元跟控规调整之间的关系。从广州和深圳的情况来看，实施城市更新的一些建设行为和传统规划体系存在有冲突和衔接的问题，但基本在正常实施中。上海城市更新单元的建设基本都涉及到控规的调整，只有把控规调整好了，更新方案法定化了，再进入下一步。目前来看这个周期可能过于长，所以就调规来看，城市更新项目的推进还是要付出相当大的时间和人力成本，有时候开发商感觉等待不起。 更新的工作流程包括：基础资料的准备，通过区域来评定更新单元以及其他清单要素，确定更新项目和主体，编制意向性方案，再往下实施。 上海虽然城市更新办法颁布并不久，但是相关制度探新存在有很多闪光点，比如上海推行的微改造和社区规划师理念等。上海在落实城市更新管理办法遇到很多困难的时候，开始寻找一些乘风破浪的途径。目前，上海很好地找了'示范'和'试点'的先行方法，在实验性项目的实施过程中发现问题和积累解决经验。去年以来，上海逐步推出了城市更新的四大行动计划，包括共享社区、创新园区、魅力风貌和休闲网络等。围绕各行动方向和各更新目标，上海锁定了一些重要的实验探索项目，比如大家知道的“12+X”示范项目体系等。 在价值导向上，上海的提法和做法有独到之处：“规划引领”确定了政府在城市更新中依然有很强的作用，比起市场来政府的分量应该还是很重。再有“公共优先”，在城市更新领域中，提供更多的公共服务设施等公益性活动是可以得到奖励的，如容积率奖励——很多其他城市在这方面走的不如上海超前。此外，上海推行“多方参与”和“共建共享”，这种激励机制也会帮助更多社会角色投入更新工作，有利于更新项目的共识达成和项目落地等，上海提出的社区规划师等概念在北京等地也在探索。
城市更新制度约束与出路
容积率 从容积率角度来说，很多更新看似在做存量或减量规划，其实是减量上的“增量”——也就是通过增加容积率的手段，产生更多的利益来平衡成本，从而推进方案实施。所以，容量变化不得不说是现在大量城市更新得以实现的'支柱性'力量。如果离开了这个，我们不能想象城市更新能推进到什么程度，是不是会难以为继？当然我们也会有一些新的应对方法，比如前面说的上海，如果提供一些额外的公共好处，政府会给你一些合理的容积率奖励，或者要求你提供保障性住房等。 功能 功能变更也会带来利益的变化，用途/功能与容积率也有一定的相关性。土地性质变了以后，业主通常会获得更多的收益，因此涉及到要向政府补交地价等活动。特别地，在目前工业用地的更新过程中，功能转变的限制可以说是特别大的一个困境和门槛。比如北京798，其实从法定意义上来看都是一些不合规则的非正式更新行为。原来这里是制造业用地，但是现在新的文创业态做的都不是制造，如果去改控规调用地性质——这显然无法预测和应对文创产业的发展需求和特征。因此目前类似的工业遗产利用，很多都是在这种非正式的方式下开展和存活的。 好在，现在也有一些创新的制度方式涌现，比如“放宽用地的功能兼容性”，如果规定住宅用地有30%可以自由做办公、商业或是其他开发，这样不用走法定调规程序就可以实现很多事情。再有就是“弹性用地”，如果在用地性质转化方面规定，办公和商业用地的性质是可以相互转化的，那么也不需要调规，业主就可以在发现办公做不下去的情况下，直接改商业或商住等。这可以很大限度的降低用地性质调整的复杂度和程序难度，减少不必要的性质调控。 当前，为什么需要出台存量用地盘活方面的那么多政策，其实是和利益等息息相关。在我国目前的用地管理体系下，只要规划变更土地功能就意味着，这块地就好似变成了一块新地，要开发就必须上市招拍挂。那么，一个老的工厂用地业主，可能他其实很想更新用地，改作其他性质开发，但实际上他常常不会这样去做——因为一旦变成非工业用地以后，自己的地就要去招拍挂。他可能没有那么多钱，拍不回自己的地，所以宁愿不更新。 产权 产权首先是分割和流转的问题。例如，特别大一片老的工厂用地怎么更新，产权可以切割吗？如果切割的太多太碎，将来又怎么整合？分也不行，合也不行——现在上海就不怎么允许工业用地产权的切割。另外，新的一个相关话题是'物业自持'。更新中，如果完全不要求物业自持，业主拿了这块地，盖了房子以后就开始出售或者出租，原来的很多承诺都会落空。现在上海有一些商业办公用地自持比例要求达到60%，是相当高的。目前一些工业用地的产权改革还包括变卖为租，减少用地出让年限等。原来工业用地使用权一出让就是50年，目前想减到10年到15年甚至更短。 |
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