|
国外天然气管道 管理体制的概况和特征 对天然气管道等自然垄断领域普遍实行监管制度 发达市场经济国家普遍认为，资源配置的主要力量是市场，在完全竞争的市场上不需要政府的干预就可以实现资源的优化配置，但市场是有缺陷的，存在不少“失灵”的地方，由此产生资源浪费和不公平问题，需要政府运用行政力量进行调节和监管，以修正市场制度缺陷，保护公众利益。 所谓自然垄断是指面对一定规模的市场需求，单一企业总成本低于多企业的成本之和，因而往往具有排他性的资源所有权。自然垄断一般出现在公用事业产业（天然气配送、供电、通讯等）、运输业（输气管道、铁路等）、金融业（银行、证券和保险等）等。在这些行业，过多企业进入可能导致设施低效利用，资源浪费和成本增加，但单一企业会阻碍竞争，形成垄断利润。政府在这些领域的监管及其作用包括：一是进入限制，防止新企业过度进入；二是价格控制，以削弱垄断程度；三是对服务质量的监督，以保护消费者权益。 天然气产业的发展规律表明，开放的天然气市场无法自然形成，需要政府制定相应政策加以推动。对天然气管道这类自然垄断领域，基本的方法是建立监管制度，因此，设立独立的监管机构几乎成为英美等发达国家通行的体制特征。 天然气管道体制的主要类型 第一种类型：天然气生产、运输、配送、销售一体化，基本上由一家国有公司或国有控股公司垄断经营。几乎所有发展中国家和部分发达国家均采取这种模式。 第二种类型：一般由2-3家大型公司分别经营全国的主要输气管网，垄断绝大部分管输市场，国家对公司的控股比例相对较高。这种模式的主要代表是西欧国家。 第三种类型：管道公司相对较多，且以私营为主。形成多家管道公司的主要背景是天然气生产和销售竞争程度较高。政府对管输价格、技术标准和公平开放实施监管。这种模式的代表为美国、加拿大等。 天然气管道体制随天然气市场的发展不断完善 据调查，世界主要国家的天然气发展在不同时期相应的管理体制和运行模式有较大的差异。在发展初期，由于市场规模小，油气公司为加快发展，往往直接投资经营管道业务，实行天然气开发生产与管道运输一体化，有效解决了天然气管网与天然气产业及市场的协同发展问题。 随着天然气产业和市场规模扩大，生产端和消费端竞争日益加剧，开始出现新的独立管道投资商和运营商，一体化与专营化并存，为天然气市场注入了活力。当天然气产业发展和管网建设达到一定规模，天然气市场趋于成熟和稳定，无论市场主体、市场规则和监管制度都会发生较大变化。 其中欧美天然气市场化程度较高，比较具有典型性。欧美天然气市场发展和改革的共同方向是营造竞争的市场环境，形成透明合理的气价，使市场在天然气资源配置中起主导作用，从而促进资源开发，增强产业竞争力，为用户提供丰富的供气选择，并提高供应稳定性。 国外主要国家天然气管道 管理体制和模式 美国 美国早期的油气生产、运输和配送等职能之间没有明确的划分，自1872年第一条管线建成后，直至1938年才出现独立的管道公司。1985年，美国联邦能源监管委员会（FERC）颁布第436号令，第一次规定了第三方进入天然气管道的权利，但仅仅是鼓励而不是强制天然气管道公司提供准入服务，允许用户直接与生产商协商价格并与管道公司签订独立合同。1992年颁布的第636号令要求天然气管道公司将管输业务与销售业务分离，非歧视性地向第三方公平开放，而天然气管道公司新成立的天然气销售子公司不能享受任何管输方面的优惠。2005年美国出台《能源政策法》，废除了对公用事业公司上下游一体化经营的严格限制，城市配气公司可以同时从事天然气勘探开发、批发、管输和储存等业务，只是在产业链的不同环节仍须由独立的子公司运营。 目前，美国天然气管道的运营管理市场化程度较高，全国拥有100多家从事天然气管输的公司，其中，上下游一体化的大型石油公司则由其下属子公司独立经营天然气管道业务。联邦和州政府设有独立于政府并具有法定职能的监管机构，对油气管网建设、运营、准入、安全、环保、运输价格和服务等诸方面实行全面的政府审批和独立的监管。所有从事天然气管道运输的公司，均需获得许可资格，管道建设需向政府提出申请。同时，注意保护管道经营者的财务生存能力，使之能够获得合理的回报。政府设定管输费上限，管道公司可以根据市场需求调节管输费。 英国 1986年英国推行私有化改革之前，国有的英国天然气公司(BGC)垄断着天然气生产供应和运输配售。私有化之后，天然气市场解除管制，新的BG公司继续承担天然气生产供应和运输配售的角色，但被要求将天然气供应与管道运输内部分开核算。1997年，BG公司将其天然气交易、零售等供应业务划归新成立的Centrica公司，2000年又将天然气管输与配气业务彻底分离，成立了Lattice公司，并在2002年与英国国家电网公司合并，2005年正式更名为国家电网（National Grid）。 目前，英国天然气业务主要由三家公司垄断：BG集团，主要负责天然气勘探开发生产和LNG加工业务；国家电网，主要负责英国境内电网和天然气管网的运营管理（也在北美地区开展相关业务）；Centrica公司，主要负责天然气和电力供应。此外还有16个独立天然气运输商。英国天然气与电力市场办公室作为独立的监管机构，负责行使对天然气行业的监管职能，为有关企业颁发许可证并负责制定管输价格。今年，壳牌公司拟以700亿美元的价格收购BG集团。一旦收购成功，将意味着BG公司走向终结。 欧盟 欧洲是世界天然气管网密度最大的地区，天然气管道总长度约130多万公里。欧盟将推进天然气的市场化进程作为天然气政策改革的重点。从上世纪90年代开始，曾三次颁布“天然气指令”，要求各成员国对上下游一体化油气公司的管道输送业务与其他业务拆分，并在输气、配气、储气业务上推行协商性或强制性第三方准入机制，但这一改革进程未能达到理想效果。2009年7月颁布的“第三号欧盟天然气指令”，要求成员国不迟于2012年3月3日前对一体化能源企业控制的天然气生产业务与输气业务进行“有效拆分”，并提供了“所有权拆分”、“经营权拆分”和“管理权拆分”三种模式供选择。但这一指令遭到了法国、德国等一些国家的反对，反对者认为一体化的大公司可以更好地消化额外的储气成本，并担心拆分会削弱本国公司的竞争力。 目前，法国、德国、意大利等国家仍鼓励油气公司实行一体化经营，如法国燃气公司在本国天然气管输和销售领域仍处于绝对垄断地位，法国道达尔公司、意大利埃尼公司等也都在从事天然气勘探开发、管道运输和销售业务的一体化经营。不过，这些国家一般都按照欧盟的要求对相关法律法规作了修改，确认了第三方准入的法律效力。在监管方面，欧盟委员会和各成员国政府的监督机构各司其职，日常监管仍以成员国为主。 俄罗斯 俄罗斯天然气工业股份公司（Gazprom）垄断经营全国的天然气生产、销售和运输，由其下设的天然气运输公司具体负责管道运输业务。Gazprom是世界第一大天然气公司，采取上中下游一体化经营，掌握着全国72%的天然气储量和74%的天然气产量，独家垄断经营俄境内全部16.9万公里的天然气主干管道，占有的终端市场份额超过50%。俄罗斯政府认为，供气管网系统是发展天然气工业的基础，也是提高供气可靠性和安全性的重要保证，天然气上中下游一体化经营是符合俄罗斯国情的选择。 俄罗斯政府负责对天然气运输业务行使管理职能的部门是燃料动力部和相对独立监管机构能源署。燃料动力部负责制定天然气行业的发展战略规划，代表国家控股Gazprom；能源署负责调整天然气的工业和民用批发价格、天然气干线管道和地方管网的运费以及协调油气运输公司和油气公司之间的纠纷等。此外，俄罗斯政府已经颁布多项法规强制管道开放和用户公平进入。 印度 印度的油气生产由国家油气公司主导，私营和外国石油公司可以参与。其中，印度石油天然气公司（ONGC）的石油产量约占国内石油产量的77%，石油印度公司（OIL）占10%，私营和合资公司占13%。天然气产量也主要来自国家油气公司，其中ONGC的天然气产量占国内天然气产量的81%，印度石油公司（IOC）占5%，私营和合资公司占14%。在1991年以前，天然气区块都直接分配给ONGC和IOC，1997年政府放开了上游领域，引入新的勘探许可证政策（NELP），为国有和私有企业提供公平竞争环境。 印度天然气公司（GAIL）是主要从事天然气运输和销售的公司。该公司早期仅从事管道建设、运营和维护业务，目前仍经营着全国最大的天然气管网。后来，公司陆续增加了天然气市场销售、液化石油气（LPG）、压缩天然气站（CNG）及石油化工等业务。为提高气源保障能力，GAIL还进军天然气上游勘探开发和生产，投资开发了一些陆上和深水天然气项目，使公司逐步演变成为了一家上下游一体化的天然气公司。与此同时，ONGC作为上下游一体化的大型公司，业务范围广泛，拥有1.1万公里的油气管道，占到全国的1/4。印度石油天然气工业部负责对油气行业和管道的监管。 其他国家 委内瑞拉，由国家石油公司（PDVSA）经营天然气上中下游业务，管道业务由设在其勘探生产分公司下面的天然气公司负责。韩国，国家天然气公司（KOGAS）是国内唯一的天然气批发商，垄断着全国所有的天然气输送网络和几乎全部储气能力，拥有并运营全国4个LNG接收站中的3个。伊朗，只有国有石油公司有权开发石油资源，外国公司只能以“回购(buy-back)”的方式与伊朗国家石油公司合作进行油气开发。伊朗石油部下属四家公司，分别是国家石油公司（NIOC）、国家石化公司（NPC）、炼油和油品分销公司（NIR&OPDC）以及国家天然气公司（NIGC），国内天然气销售和管网建设运营业务都由NIGC负责。 几点启示和建议 通过对国外天然气管道管理体制的专题调研，形成以下几点启示和建议。 天然气管道体制要服从天然气发展战略，与市场化进程相适应，关键是建立健全监管制度。不同国家和地区之间，由于各自的国情、资源状况、天然气市场化程度不同，管理体制存在着较大的差异。相同点在于都从本国实际出发，对天然气市场化包括管道体制作出最有利于发展和国家利益的制度安排。目前各国实行的管道体制，都是能源或油气管理体制的重要组成部分，与其能源或油气体制相一致，与其产业发展战略、市场化进程等条件相匹配。所有成熟市场经济国家无一例外都建立了独立完善的监管制度。我国天然气管道体制改革应从实际出发，奔着问题去，走市场化道路。高度集中的管道体制总体上弊大于利。 几乎所有的资源国和发展中国家，都采用了一家或几家国有石油公司经营天然气的体制，并实行上下游一体化经营。天然气管道具有自然垄断特征，既不宜大量公司进入，也不宜高度垄断。到目前为止，一个国家只有一家油气公司（如资源国）垄断经营天然气管道业务的例子较多，而唯一性国家天然气管道公司的案例几乎没有（英国电网公司是个特例，将天然气管网与电网合并，主要是考虑到其天然气主要用于发电，需要统筹天然气管网与电网的运营管理。印度的GAIL最终也发展成为了一体化的公司）。大部分资源国和发展中国家的管道业务一般都隶属于上下游一体化的大型石油或天然气公司，但与天然气生产、销售一体化的管道业务，成熟市场经济国家一般都要求必须严格分开核算，不允许交叉补贴和具有排他性，并由专门的监管机构确定合理的管输价格，依法实施有效的监管。从各国的做法看，专营化一般不是行政或法律的强制要求，而往往来自众多天然气客户的需求，来自多家供应商对管道服务的市场需求。我国天然气管道体制改革应保持适度竞争，而不应在自然垄断基础上强化排他性和行业垄断。 我国天然气产业尚处发展阶段，面临的主要矛盾是资源不足、价格机制尚未理顺、市场发育不够、监管制度不健全，不宜削弱国有石油公司一体化优势。我国天然气发展总体处于初级阶段，天然气资源开发、进口、供应及管道、储气、销售的协同发展十分重要，需要继续发挥国有大型油气企业在资源供应、管道建设、市场开发上的主导作用。特别是从2015年到2050年，在政府协议下签订了若干天然气进口合同，大部分期限为30年，资源数量巨大，且照付不议。在我国市场大量依赖国外资源的特定条件下，尤其是进口气与国内气价格矛盾纠结的情况下，让石油企业充分利用并发展现有管道设施，有利于提高长约资源的干线运输和销售渠道的保障能力，也有利于提高石油企业消化进口资源亏损的能力，避免和减少履约矛盾。我国天然气管道体制改革应继续发挥天然气生产、运输、销售一体化优势，同时解决好天然气管道的排他性问题，促进适度竞争和监管制度建设。（李润生系中国石油和化学工业联合会副会长；吕建中系中石油经济技术研究院副院长。中石油经济技术研究院司云波、中国石油和化学工业联合会朱建军对此文亦有贡献） |
|
|
