 新年伊始，部分地方教育部门正如火如荼地开展民办学校年检工作。年检工作对学校而言，是学校对上一年度办学情况的回顾与总结，也发挥了监督管理的作用，进一步规范民办教育发展。近日，一则通报中明确某学校年检不合格，确定年检不合格是行政处罚吗？且当地民办学校的年检工作尚未开展，超前“判定”该校年检是否合法吗？ 上述问题暂不回答，先来了解一下民办学校的年检工作。 鉴于各地年检工作开展时间不一致（但通常都在每年的上半年完成），且相关通知未公开、披露，笔者仅就公开渠道查询的相关年检工作的通知予以归纳总结，仅供参考。 一、年检内容 年检工作主要围绕上一年度学校在办学方向、内部管理、办学条件、师资队伍建设、教育教学管理、招生行为、资产与财务管理、安全稳定等方面的表现或发展情况。具体体现在以下四个方面： （一）依法办学 学校该年度是否贯彻执行教育法律法规和政策，规范办学行为等情况。 （二）学校建设 学校该年度校园校舍环境的改善，教学设备设施的投入，领导班子、师资队伍、管理队伍的建设等情况。 （三）办学管理 学校该年度在招生管理、教学管理、学生管理、行政管理、财务后勤管理等方面采取的措施及所产生的效益、社会评价等情况。 （四）安全管理 学校该年度消防安全设施到位、专人管理、检查记录和强化管理措施等情况。 （相关内容可以参见：《校外培训治理再重申，八大标准不得不看！》《培训机构，这七大类“红线”不可碰！》） 二、年检程序 各地年检程序略有差异，但是年检方式均采取按属地管理原则，采取材料审核、现场检查与日常监管相结合的方式进行。年检结论依据民办学校书面材料审核、实地检查结果及日常办学行为记录综合确定。 各地年检工作都有明确的时间周期，各阶段工作要严格执行时间要求。主要阶段如下： （一）学校自查 学校对上一年度办学情况进行全面总结，对照年检内容认真自查，据实填写年检有关材料并按要求报送至所在区县级教育局。 （二）现场检查 区县级教育局组织人员到各民办学校开展年检，主要为听、查、反馈等程序，即：一听学校一年来办学情况汇报；二查学校依法办学、办学条件、组织管理、办学行为等情况；三反馈检查情况，并下达检查整改通知书。 （三）评估并公开年检结果 区县级教育局组织评估人员认真研究，综合评价，得出年检结论。年检结论分为合格、基本合格、不合格、撤销四个等次。最后，对年检合格者，由审批机关在学校《办学许可证》（副本）上加盖本年度年检合格戳记。 三、问题分析 根据《关于民办xx学校xx相关问题的情况通报》，当地教育局“按照《中华人民共和国民办教育促进法》对民办xx学校予以行政处罚。确定民办xx学校年检不合格。”该条通报内容存在以下两个问题： （一）年检不合格是行政处罚吗？ 年检不合格作为年检结论，仅是一种情形或状态，不能视为行政处罚。根据《民办非企业单位年度检查办法》第9条规定“‘年检基本合格’和‘年检不合格’的民办非企业单位，应当进行整改，整改期限为3个月。……对‘年检基本合格’的民办非企业单位，登记管理机关根据情况，可以责令其在整改期间停止活动……”以及第10条规定“登记管理机关对连续两年不参加年检，或连续两年“年检不合格”的民办非企业单位，予以撤销登记并公告”。由此可见，年检不合格仅是一种情形或者状态。出现该等情形或状态时，单位才可能面临行政处罚。可以简单地理解为，年检不合格是因，行政处罚是果，两者不能混为一谈。 （二）超前“判定”该校年检是否合法吗？ 关于年检的法律性质，学界与实务界一直未有定论。目前，年检的定性主要有三种观点： 一是“行政许可条件定期确认说”。年检是行政许可监管机关对行政许可持有人所进行的定期检验，是对行政许可持有人获得行政许可以后，是否继续具备行政许可的条件所进行的一项定期确认制度。 二是“行政检查说”。行政许可年检制度仅仅是一项行政许可监督检查制度，是行政许可机关对行政许可事项进行监督检查的一种手段，它在本质上是属于行政检查的范畴。 三是“双重属性说”。行政许可年检制度虽然不是独立的行政许可事项，但它却同时具有行政许可监督检查与行政许可的双重属性。 上述观点，笔者更倾向于“双重属性说”。年检是由一定的行政主体进行，对被许可人是否遵守《行政许可法》的规定，维持其取得许可时的状态，依据相关的法律、法规所进行的检查，并作出具体的、单方面的、能直接产生、改变或消灭法律关系的决定。年检虽然不是行政许可，但是其与行政许可密不可分。年检可以视为是“行政检查+行政许可“的复合型具体行政行为。 年检作为一种具体行政行为，教育部门应当严格遵守年检的相关程序。在未开展年检工作的情况下，直接判定学校年检不合格的行为存在程序违法。即使该校存在被行政处罚的情形，教育部门也应当尊重该校参与年检的权利，同时严格遵守年检程序，对该校办学情况进行实地检查，全面了解“诊断”该校存在的问题，积极帮助该校纠错、改正。如果教育主管部门要求限期改正，且有关问题已经得到解决，影响已经消除，那么年检是否可以确定合格呢？是否合格不论，但是我们认为不能由主管部门单方面不顾程序正义，不经评估，不经纠正，就直接确认。 该通报所反映的问题，值得我们深思：面对舆论事件的时候，我们的学校、我们的教育主管部门应该如何应对，是否能够保持定力，是否应该在“法律的框架”内合法、合理应对。 国家教育主管部门一直在倡导和要求依法治校，而依法治校的重要一环就是教育主管部门“依法行政”，但毫不讳言，在教育行业的“依法行政”任重而道更远…… 未经年检即确认年检不合格，这只是一个具有鲜明时代特色且又显得卑微的缩影，一个时而清晰、时而模糊的镜像。
参考资料： 1.《关于做好全市民办学校2018年度年检工作的通知》（青教通字[2019]3号） 2.《颍州区教育局关于开展2018年度 民办学校年检工作的通知》（阜州教成〔2018〕7号） 3.《关于做好全市民办学校2018年度年检工作的通知》（渭教审〔2018〕12号） 4.《关于做好2018年度民办学校年检工作的通知》（渭临教成发〔2018〕32号） 5.《阜阳市教育局关于开展2018年度民办学校年检工作的通知》（阜教行审〔2018〕11号） 6.《湖北省民办学校年检办法（试行）》 7.《行政许可年检制度研究》，徐晓明、蔡瑞艳，山西大学学报（哲学社会科学版），2012年1月第35卷第1期。 8.《与行政许可相关的年检制度研究》，上海市行政法制研究所年检课题组，《法治论丛－上海政法学院学报》，2006年3期。 |
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