新型城镇化的核心问题：农业转移人口的流动与融入

在中国这样一个地域辽阔、区域差异显著、城市类型多样的国家推行任何一项重大的社会政策，都要充分认识到这种差异性。

城镇化能够带来丰厚的经济红利，促进社会转型，但医治以往城镇化留下的问题，解决半城镇化和流动人口问题，无论是对政府、企业，还是对流动人口个人而言，都是有成本的。

“以人的城镇化为核心”推进城镇化要充分尊重流动人口自身的意愿，只有因地制宜制定包容性的政策，才能提高流动人口对城市的认同度和落户的积极性，才能走好新型城镇化道路。

农民工社会融入影响因素分析框架（在Berry 的基础上修改）

对于以农民工为主体的中国城市流动人口来讲，他们融入城市的过程也是与城市环境相互作用的过程，城市的特征不同，这个过程也会呈现出差异。一般而言，流出地与流入地之间的差异越大，面临的融入障碍也会越大，能够感受到的所有差异都需要人去适应和习惯。融入是一个在具体的场所（如城市）产生具体的相互作用的过程。这个过程包括在生活中、在工作中、在其他任何场合下的交往、交流和适应。不同的城市由不同的空间、不同的物质和精神文化构成，这些构成限定了交流和交往的范围、对象、频率、途径及难易程度。而且，不同城市的制度和社会支持是存在差异的。这就导致在不同的城市融入结果会有所不同，这些因素作者之为地方化因素。

笔者在《农业转移人口的流动与融入：新型城镇化的核心问题》一书中就此提出以下几条政策启示。

第一，虽然控制大城市规模的政策是从解决“大城市病”这一角度提出的，但至今没有研究明确得出城市问题与城市规模有关。

城市规模大并不一定会产生城市病，城市病的产生，如安全问题、居住环境问题、贫民窟问题，恰恰是由于人口不能有效融入而产生的，从根本上讲是社会问题，促进社会融合是解决这类问题的根本措施。

其他的大城市问题，如交通拥堵、城市环境质量等，与城市规模的大小也没有必然的联系，而是要通过改进城市规划、合理配置资源、采取适合的交通模式来解决。对于目前中国大城市普遍存在的竞争高端资源和高层次人才而控制以农民工为主的社会下层的做法，不但不能实现其目标，而且会适得其反。一个城市是一个完整的体系，高端资源必须有中低端资源的辅助，高层次人次也需要众多的基本服务提供，从规模这一单一的角度制定差异化的城镇化政策会适得其反。

规模更大的城市流动人口的社会融入更容易，给我们的启示是要加强对资源控制力较弱的中小城市的支持，而不是单纯地控制大城市的规模。

第二，省内的人口转移，就近的人口转移比跨省转移更容易在其流入城市实现融入，针对中央提出的在较短的时间内解决1 亿人的市民化的艰巨任务，要按照改革先易后难，逐渐突破的原则，鼓励本市域内、省域内的流动人口与城市居民首先实现社会服务一体化，推进省内统筹，这不仅可以有效降低人口转移成本和市民化成本，而且比远距离转移和跨省转移更能强化流动人口的心理归属。

中央提出到2020 年要在中西部地区就近实现1 亿人的人口城镇化目标，由于中西部城市流动人口多以省内流动为主，且流动人口占常住人口的比例较低，在推进城镇化的过程中要把常住人口城镇化与户籍城镇化一步到位实施。

考虑到跨省人口社会融入难度更大，中央城镇化转移支付要向吸纳跨省转移人口多，流动人口比例高的城市倾斜，如珠三角地区和长三角地区的城市，这是市民化的重点区域，也是难点区域。在这些地区需要投入更多的资源化解当地居民和外来人口的矛盾，降低城市居民对外来人口的排斥，让更多的跨省转移人口能够公平获得流入地的公共服务，与当地居民共同享有城市发展的果实。

第三，地域文化差异对流动人口社会融入亦有影响，在各城市，尤其是南方地区，大力全面推广普通话对于促进流动人口的社会融入、推进新型城镇化有着积极的意义，是促进社会认同的有力武器。

中央提出按照城市群的模式来解决城镇化过程中的空间布局问题，城市群的构建不仅要基于经济发展基础，也要考虑地域文化特色，在规划上要把地域文化接近的城市尽可能纳入同一城市群的规划范围，并在城市群范围内推进区域公共服务一体化，打破行政壁垒，这不仅有利于流动人口更好地迁移和融入，而且有利于最大限度地发挥城市群的优势，推动区域一体化发展。

第四，目前很多省份都把城镇化作为对下级政府实行政绩考核的重要内容，但是多以常住人口为标准。新形势下，促进流动人口在当地的社会融入和市民化已成为不容推卸的重要职责。

“以人的城镇化为核心”要充分尊重流动人口的个人意愿，通过包容性的政策提高流动人口市民化的积极性，焦点在“人”。社会保障就是一项重要的包容性政策，有无社会保障对流动人口的融入有显著影响。

流动人口能否参加流入地的社会保障，地方政府的执行力度尤为关键。对于流动人口而言，多数人买不起房子，只能租房居住，房租对社会融入的影响显著，在房租高的城市，尤其是经济繁荣的大城市和特大城市，房租对流动人口是一个沉重的负担。

因此，大城市和特大城市的保障房应以公租房建设为主，把流动人口纳入公租房保障范围。落实流动人口的社会保障，不仅是意愿和决心的问题，更是经济实力的问题，对于经济实力较弱的城市，中央及省级政府适当的财政转移支付十分必要。

最后，需要强调的是区域差别政策很容易造成区域忽视和区域歧视，造成区域不公。避免此类问题的关键在于真正的因地制宜，在中央城镇化与市民化大方向和总目标既定的前提下，要充分发挥地方政府的制度创造性和积极性。

本文由刘四旦摘编自田明著《农业转移人口的流动与融入：新型城镇化的核心问题》一书“第九章  地方化因素与城市融入”。有删减，标题为编者所加。

ISBN 978-7-03-046696-9

《农业转移人口的流动与融入：新型城镇化的核心问题》共分三个部分。第一部分，从城镇化概念在中国出现、使用过程及概念分歧的考察入手，研究了城镇化的原因和意义，探讨了新型城镇化与改革的关系、新型城镇化与农业转移人口市民化的关系，分析了农业转移人口市民化成本，研究了成本分担机制。第二部分，从人口迁移机制及相关理论的分析入手，在归纳改革开放以来中国人口流动的总体态势、空间格局及其影响效应的基础上，提出高流动性是农业转移人口最显著的特征。通过实证分析，研究了频繁空间流动和工作流动的机制，发现无法有效融入当地社会是流动性高的主要原因。由此提出农业转移人口不停地流动下去还是融入城市社会，是市民化能否实现的核心问题，也是新型城镇化的核心问题。第三部分，在详细分析社会融入的概念及相关理论的基础上，梳理了影响农业转移人口社会融入的因素，比较了不同城市农业转移人口社会融入的差异，总结了地方化因素的作用机制。

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