管委会应否承担案涉工程价款的给付责任

有关问题：

　　1、管委会是否具备诉讼主体资格;

　　2、北方公司垫资施工的财务费用利率标准应如何确定;

　　3、支付财务费用的工程款基数应否扣除3%工程质量保证金;

　　4、管委会应否与医大分院共同承担案涉工程款的给付义务。

上诉人（原审被告）:盘锦辽东湾新区管理委员会

被上诉人（原审原告）：沈阳北方建设股份有限公司

被上诉人（原审被告）：中国医科大学附属盛辽东湾分院（原中国医科大学附属盛盘锦分院）

沈阳北方建设股份有限公司（以下简称北方公司）因建设工程施工合同纠纷，向辽宁省高级人民法院（以下简称辽宁高院）起诉盘锦辽东湾新区管理委员会（以下简称管委会）、中国医科大学附属盛辽东湾分院（以下简称医大分院），请求:1.管委会、医大分院共同给付北方公司拖欠的工程款21690万元以及逾期支付的利息损失3071.85万元（利息按中国人民银行同期同类贷款利率计算，从2013年11月1日起暂计算至2016年4月30日，实际应计算至还清全部款项之日止）；2.管委会、医大分院共同给付北方公司因工期延误造成的损失共计15849593元；3.管委会、医大分院共同给付北方公司因工程垫资所发生的财务费用7808.4万元（利息按补充协议约定，从2013年11月1日起暂计算至2016年4月30日，实际应计算至还清全部款项之日止）；4.诉讼费用由管委会、医大分院共同负担。

辽宁高院认定的事实（摘要）：2011年4月12日，管委会与北方公司签订《投资建设合作框架协议》约定：双方拟合作的医大分院项目估算不低于5亿元，以实际结算为准。工程总价的确定：工程总价由工程建安费用和财务费用两部分构成；工程建安费用执行辽宁省现行定额及相关建经政策，费率标准执行工程类别标准及调整系数，技术措施费和措施项目费按已批准的施工方案执行。材料价格执行标准必须经甲方（管委会）委托的造价机构询价，甲方询价小组确认后乙方（北方公司）采购。人工、机械按辽宁省工程造价信息公布的信息价按实找差。施工期间如遇主要人工、材料、机械信息价格与市场价发生较大变化时，双方另行协商确认价格；财务费用：甲方因分期付款须向乙方支付一定的财务费用（资金利息），作为乙方的投资报酬或资金成本的弥补。财务费用的计算基数不包括甲方每月已支付部分，支付时间按合同约定。2011年10月27日，管委会经济发展部部长王作田经管委会授权代表医大分院与北方公司签订《施工合同》。2012年4月3日，管委会印发《关于调整盘锦沿海经济区施工企业人工费支付标准的批复》。2012年5月5日，管委会经济发展部部长王作田经管委会授权代表医大分院与北方公司签订《施工合同补充协议》。2013年8月27日，辽东湾新区综合办公室印发第42期《会议纪要》。2013年11月12日，医大分院与北方公司签订《弱电工程施工补充协议》。2013年11月，案涉工程竣工。2013年11月28日，门诊医技楼、综合楼、2号住院楼、宿舍楼通过初步验收，医大分院同意接收。2013年12月28日，医大分院开诊。2014年3月31日，1号、3号住院楼通过初步验收，医大分院同意接收。上述工程实际使用后，北方公司向管委会移交了工程结算报告及相关附随资料。管委会审核后将相关结算资料移交盘锦市审计局。2014年7月18日，盘锦市审计局委托中成建正咨询公司对案涉工程进行结算审核2016年7月28日，在中成建正咨询公司对案涉工程造价进行结算审核期间，北方公司因与管委会、医大分院在材料、设备价格、人工费调整、审核期限过长等问题上发生争议，遂向辽宁高院提起本案诉讼。

2016年9月27日，在一审证据交换期间，管委会提交中成建正咨询公司于2016年8月29日出具的结算审核报告，审核结论为案涉工程结算审定值551457673元。

经北方公司申请，辽宁高院委托辽宁博兴工程咨询有限公司（以下简称博兴咨询公司）就案涉工程造价进行司法鉴定。案涉工程的总造价最终确认为：鉴定结论意见一567027105元，鉴定结论意见二621621442元。

辽宁高院经审理作出（2016）辽民初55号民事判决：一、管委会和医大分院于判决生效后十日内共同给付北方公司工程款68607798.74元；二、管委会和医大分院于判决生效后十日内共同给付北方公司财务费用。该财务费用的计算方法如下：以月利率1.2%为标准，自2013年12月1日至2014年1月6日，以142556442元为本金计算；自2014年1月7日至2014年6月26日，以117556442元为本金计算,自2014年6月27日至2014年12月21日，以87556442元为本金计算；自2014年12月22日至判决确定的给付之日，以87256442元为本金计算；三、驳回北方公司其他诉讼请求。案件受理费1749560.46元，由管委会和医大分院共同负担909771.4元，由北方公司负担839789.06元。鉴定费460万元，由管委会和医大分院共同负担。

管委会不服一审判决，向最高人民法院（以下简称最高院）提出上诉。

二审中，管委会针对其诉讼主体资格问题，于本案二审开庭后提交下列新证据：关于医大分院可行性研究报告的批复、盘滨国用（2011）第0067号国有土地使用权证、建筑工程施工许可证（编号21112120111020119）、关于医大分院环境影响报告书的批复、案涉工程招标文件、中标通知书各一份。最高院确认了该组证据的真实性、合法性和关联性。

最高院对辽宁高院查明的事实予以确认，并查明：2013年12月25日，中国医科大学附属盛盘锦分院名称变更为中国医科大学附属盛辽东湾分院。

最高院认为，综合本案各方当事人的诉辩情况，经征得双方当事人的同意，本案争议焦点为：一、管委会应否承担案涉工程价款的给付责任；二、案涉工程价款应如何确定；三、北方公司垫资施工的财务费用应如何确定。

一、管委会应否承担案涉工程价款的给付责任

《中华人民共和国民法总则》第九十七条规定：“有独立经费的机关和承担行政职能的法定机构从成立之日起，具有机关法人资格，可以从事为履行职能所需要的民事活动。”民法总则将承担行政职能的法定机构纳入机关法人，意味着承担行政职能的法定机构能够从事民事活动，成为民事活动中的平等民事主体。本案中，管委会的组织机构代码证载明该单位系盘锦市政府的派出机构，属于机关法人。根据盘锦辽东湾新区门户网关于管委会的介绍，其下设经济发展局、商务与科技局、财政金融局等多个职能部门，其中经济发展局的职责之一是负责沿海经济带开发建设工作。因此，管委会可以从事为履行沿海经济带开发建设职责所需要的民事活动，成为民事主体。

案涉医大分院建设项目系盘锦市政府与盛重点合作项目（医大分院的医院简介），项目地点位于辽滨沿海经济区。2011年4月12日管委会作为甲方，与北方公司签订《投资建设合作框架协议》，双方对合作建设医大分院的工程工期、项目造价、价款结算、支付保证以及甲乙双方权利义务等内容作了意向性约定，其中，管委会作为甲方的权利义务主要为：负责项目前期工作，负责设计、监理、工程监管、组织工程验收、项目完工后的接管、结算和支付等工作，这体现了工程发包人的权利义务特征；而乙方北方公司的权利义务主要是组织施工、支付农民工工资等；合同还约定本协议为双方的合作意向，最终在签订正式合同时相关条款再细化等。因此，上述框架协议属于建设工程施工意向协议，性质上为民事合同，而非行政合同,管委会在该意向协议中行使发包人的权利义务。

2011年10月27日正式签订的《施工合同》及2012年5月5日签订的《补充协议》，虽以医大分院的名义发包，管委会在二审庭审后提交的相关证据也显示工程的招投标、环评、土地使用权证等手续办理在医大分院名下，但是，上述《施工合同》和《补充协议》均由管委会经济发展部部长王作田代表医大分院签订；案涉工程材料的品牌、数量、价格由管委会确定；工程进度款来源于政府财政拨款，相当一部分款项由管委会直接向北方公司支付；施工期间由管委会派人负责施工现场；工程竣工后由管委会接收工程及竣工结算资料。由此可见，无论是《施工合同》及其《补充协议》的签订还是履行，管委会始终代表发包人行使权利义务，其履行的权利义务与《投资建设合作框架协议》所约定的甲方权利义务一致，故《施工合同》及其《补充协议》是《投资建设合作框架协议》的延续与细化，不能割裂开来。而且，医大分院作为盘锦市政府与盛的合作项目，盛事后已退出合作，工程项目由管委会接收，管委会与医大分院具有利益上的一体性，故管委会应与医大分院共同承担案涉工程款的给付义务。据此，原审判决判令管委会承担案涉工程款的给付义务，并无不当。管委会上诉主张其不是《施工合同》的主体，不应承担工程款的给付义务，理据不足，不予支持。

二、案涉工程价款应如何确定

1.关于工程价款结算依据。本案中，《施工合同》第五条约定：“最终结算按照发包人委托的中介机构及上级审计部门实际审核的结果为准”。案涉工程于2013年年底至2014年年初陆续竣工并交付使用后，双方亦按照上述约定对工程价款进行结算，北方公司向管委会移交了工程结算报告及相关附随资料，管委会审核后将相关结算资料移交盘锦市审计局，盘锦市审计局于2014年7月18日委托中成建正咨询公司对案涉工程进行结算审核。但从2014年7月18日起至本案提起诉讼时，审计机构历时两年多仍未出具结算审核结果，管委会在本案一审期间提交的相关报告，仍未经上级审计部门审核确认，这导致北方公司的工程款数额迟迟不能得到确认。由于审计部门的审计不是确定工程价款的唯一方式，工程价款可以通过司法鉴定的方式予以确定，为解决工程款久拖不决的问题，辽宁高院根据北方公司的申请，委托鉴定机构对案涉工程造价进行司法鉴定，符合本案实际，亦不违反法律规定，并无不当。管委会并无充分证据证明一审鉴定意见抬高了工程造价，导致发包人多付工程款。据此，辽宁高院依据鉴定结论认定工程价款，并无不当，管委会依据《施工合同》第五条的约定否定鉴定结论作为结算依据，不予支持。

2.关于工程材料价格。案涉《施工合同》第三部分专用条款第20.1条约定：“工程用材料、设备均由承包人采购，但需由承包人向发包人报送材料、设备询价单，待发包人7日内确认后给予书面答复（逾期未答复的，视为确认）方可采购。”案涉工程施工过程中，北方公司依约向管委会报送认价单，其中部分认价单经询价小组确认，大部分认价单系由东滨签字确认。东滨系管委会城市建设局副局长，是该管委会派驻案涉项目现场负责人，东滨在认价单上签字的行为系代表管委会和发包人的职务行为。经东滨签字确认后，承包人采购的材料、设备已投入到工程建设中，无证据证明询价小组或者管委会对材料和设备价格提出过异议，应视为询价小组对东滨签字的认价单予以认可。同时，亦无证据证明作为鉴定依据的认价单与东滨原始签字的认价单不同。博兴咨询公司在2017年3月20日向辽宁高院提交的《关于人工费及材料价格确认事宜的请示》，其内容说明东滨签字的部分价格确认单明显高于市场价格的差额约2200万元，但博兴咨询公司并未说明比对价格的基准日是采购材料时的市场价格还是鉴定时的市场价格，而材料价格客观上是存在波动的，且根据《施工合同》第三部分专用条款第20.1条约定，材料由北方公司采购并向辽东湾管委报送认价单，由管委会确认，材料价格并非完全按照市场价格确定，而是双方合意的结果。据此，东滨签字的认价单能够作为鉴定依据，管委会上诉主张东滨签字部分的工程价款明显高于市场价格2200万元，缺乏证据证明，不予支持。

3.关于人工费计价标准。《中华人民共和国建筑法》第十八条规定：“建筑工程造价应当按照国家有关规定，由发包单位与承包单位在合同中约定。公开招标发包的，其造价的约定，须遵守招标投标法律的规定。发包单位应当按照合同的约定，及时拨付工程款项。”《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释》第十六条第一款规定：“当事人对建设工程的计价标准或者计价方法有约定的，按照约定结算工程价款。”第二款规定：“因设计变更导致建设工程的工程量或者质量标准发生变化，当事人对该部分工程价款不能协商一致的，可以参照签订建设工程施工合同时当地建设行政主管部门发布的计价方法或者计价标准结算工程价款。”根据上述规定，对于工程计价标准或计价方法应遵从有约定依约定、无约定或不能达成一致参照政府指导价确定的原则。发包单位与承包单位如果在承包合同中约定了计价方法和计价标准，只要该约定不违反法律、行政法规的强制性规定以及不损害当事人的利益，就应依据当事人约定的工程计价标准来确定工程价款。建设工程定额标准是各地建设主管部门根据本地建筑市场建筑成本的平均值确定的，可以理解为完成单位工程量所消耗的劳动、材料，以及机械台班等的标准额度，属于政府指导价范畴，属任意性规范而非强制性规范，其并不禁止合同当事人随行就市订立与定额标准不一致的工程结算价格。建设工程施工合同约定的工程款结算标准与建筑行业主管部门颁布的工程定额标准和造价计价办法不一致的，应以合同约定为准。本案中，案涉工程施工期间，管委会于2012年4月3日印发《关于调整盘锦沿海经济区施工企业人工费支付标准的批复》，将盘锦沿海经济区施工企业人工费调整为力工80-100元/工日、技工150元-200元/工日。其后，管委会于2013年8月27日就调整案涉工程人工费召开专题会议，决定将案涉工程人工费调整为力工100元/工日，技工200元/工日，北方公司对此予以接受，此举表明双方对人工费标准达成新的合意。虽上述调整后的人工费标准高于辽宁省住房和城乡建设厅及辽宁省财政厅2011年下发的《关于调整人工日工资的通知》、《关于建设工程人工费实行动态管理的通知》确定的标准，但因上述通知文件对建筑市场人工单价的确定属于政府指导价范畴，是任意性规范而非强制性规范，当该指导价与双方约定的人工费标准不一致时，应当以约定的即管委会于2013年8月27日调增的人工费标准为准。据此，管委会上诉主张案涉工程人工费应当按照辽宁省住房和城乡建设厅及辽宁省财政厅2011年确定的人工费标准计取，理据不足，不予支持。

关于空调人工费的问题。博兴咨询公司在鉴定过程中，向双方送达《原被告双方补充资料事宜》，该份文件中注明：“以上工程（设备房拆除、空调工程、弱电工程）因无图纸资料，经原被告双方确认以中成建正咨询公司审核金额进入本次鉴定，以上工程不参与人工费、材料费的调整。”北方公司在该份文件上签字。二审庭审中，北方公司对鉴定机构未对空调人工费进行调增的原因作出了合理说明，空调人工费未在鉴定意见中进行调整系因缺乏空调工程图纸所致。现空调工程图纸能够取得，且管委会2013年8月27日的《会议纪要》确定的人工费标准并未排除空调人工费，故空调人工费的计取数量、计取标准能够确定，辽宁高院按照该《会议纪要》确定的人工费标准计取空调人工费并无不当，对管委会关于空调人工费不应调增的上诉主张不予支持。

4.关于案涉工程设计费。案涉工程设计费存在认价单费用、合同约定费用和鉴定费用三个不同数据。医大分院盖章确认的两份设计费认价单载明的设计费分别为912.24万元和98.34万元，共计1010.58万元；三份《建设工程设计合同》上约定的设计费共计9556870元；鉴定机构确定的工程设计费为4920794元。管委会主张应以鉴定意见确定的工程设计费为准。对此，最高院认为，鉴定机构确定的工程设计费4920794元是依据鉴定结论中的相关分项工程造价为基数和相应的费率计算出来的，该数值仅是理论值，不能等同于设计费实际发生数额或者合同约定数额。《建设工程设计合同》明确约定了设计费的具体数额，医大分院在认价单中盖章确认的设计费数额高于合同约定的设计费，辽宁高院依据设计合同约定的设计费认定设计费数额，有明确依据，并不超出医大分院的预期，也未损害其利益。至于已经交纳的设计费不足合同约定数额的问题，属于设计费欠付问题，不能以此证明设计费低于合同约定数额。因此，对于管委会此节上诉主张，不予支持。

三、北方公司垫资施工的财务费用应如何确定

关于财务费用的利率标准。医大分院（甲方）与北方公司（乙方）2012年5月5日签订的《施工合同补充协议》第1.1条约定：“乙方协助甲方进行项目的融资贷款，管委会负责提供贷款抵押物（土地）。”第1.3条约定:“融资贷款的月利率不得超过1.2%，融资贷款所需的一切财务费用均由甲方自行承担。”第1.6条约定：“如乙方不能协助甲方融资，乙方将部分垫资并保证按施工合同按期、保质、保量完成案涉工程建设（所垫资金甲方将给予一定的财务费用，财务费用的月利率为1.2%）。”根据上述约定，在案涉项目施工过程中，北方公司需协助发包人进行项目融资，发包人按照月利率1.2%支付融资利息，如融资不成，则由北方公司垫资施工，发包人给予北方公司月利率1.2%的财务费用。本案发包人未能向外融资，实际由北方公司垫资施工，发包人应当依约向北方公司支付垫资施工的利息，亦即合同约定的财务费用。支付工程款属发包人的义务，承包人垫资施工相当于向发包人出借款项，月利率1.2%的垫资利息（财务费用）未超过民间借贷法定保护利率。而且，因北方公司不能举证证明分期垫资的时间及具体数额，辽宁高院按工程竣工时间统一起算利息，相当于对施工期间的垫资利息没有保护，故尽管月息1.2%的垫资利息高于《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释》第六条所保护的垫资利率标准，即银行同期贷款利率，但鉴于没有计算施工期间的垫资利息，且月息1.2%的垫资利息未超过民间借贷法定保护利率，辽宁高院以月息1.2%为标准，从工程竣工后即2013年12月1日开始计算北方公司的垫资利息，并无不当，予以维持。

关于支付财务费用的工程款基数应否扣除3%工程质量保证金的问题。虽《施工合同》专用条款第18条约定预留3%工程款作为工程质量保修金，该部分工程款待保修期满后30日内一次性支付，但3%的工程款亦由北方公司融资所得，属于北方公司按照《施工合同补充协议》第1.6条约定的垫资部分，医大分院及管委会应当按照约定的利率标准就3%部分的工程款支付财务费用。据此，管委会上诉主张应当在扣除3%工程质量保证金的基础上按照中国人民银行发布的同期同类贷款利率支付利息，理据不足，不予支持。

2018年5月28日，最高院作出（2018）最高法民终258号民事判决：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费663441.3元，由盘锦管委会负担。（案例来源于中国裁判文书网，由张国印建设工程号摘选整理）

附参阅司法解释：

1、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（法释〔2018〕1号，自2018年2月8日起实施）第二十一条：当事人对由国务院、省级人民政府批准设立的开发区管理机构作出的行政行为不服提起诉讼的，以该开发区管理机构为被告；对由国务院、省级人民政府批准设立的开发区管理机构所属职能部门作出的行政行为不服提起诉讼的，以其职能部门为被告；对其他开发区管理机构所属职能部门作出的行政行为不服提起诉讼的，以开发区管理机构为被告；开发区管理机构没有行政主体资格的，以设立该机构的地方人民政府为被告。

2、《关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释（二）》（法释〔2018〕20号，自2019年2月1日起施行）第十三条：当事人在诉讼前共同委托有关机构、人员对建设工程造价出具咨询意见，诉讼中一方当事人不认可该咨询意见申请鉴定的，人民法院应予准许，但双方当事人明确表示受该咨询意见约束的除外。