关于养老机构公建民营运作模式的探索——以湖北省荆州市为例

随着经济社会的发展，人口老龄化已经成为当前我国面临的重大社会问题之一。预计到2020年，全国60岁以上的老年人口将达2.4亿，占当时总人口的16%左右。人口老龄化、高龄化、家庭空化呈快速发展、逐年加重趋势，失能、半失能老年人口将大量增加。发展养老服务事业具有广阔的市场，解决好部分人养老问题，具有重要的社会效益。近年来，荆州市社会老龄化速度还要更快一些。据统计，截止2015年底，全市60岁以上老年人口达112.9万，占总人口的17.15%。比全国、全省老年人口比例分别高出1.64和0.97个百分点。65岁以上老年人口达56.25万，占总人口的9.88%，全市城乡空巢老人家庭接近40%。失能、半失能老年人达15万人。仅荆州市中心城区老年人就达20余万人。随着城市人口老龄化程度加剧和家庭养老功能的进一步弱化，加之公办养老服务设施总量严重不足，导致养老矛盾愈加凸显，迫切需要从解决养老服务业的结构性矛盾，促进有效供给与需求的对接入手，科学应对老龄化带来的挑战。

一、荆州市养老机构的现状

据统计，荆州市共有公办养老机构132家（包括乡镇福利院120家、公办民营养老机构3家），社会养老机构30家，城镇社区居家养老服务中心103家，农村老年人互助照料活动中心600家。全市城乡社区养老服务机构共计703家，日间照料床位近2821张。在建的民办养老机构有10家。

目前已有荆州市第一社会福利院为老服务中心、监利县福星康乐社会养老中心、公安县众信养老服务中心、石首市荣康养老中心四家公建养老机构，引入社会力量，开展运营，实现了公建民营。荆州区、洪湖市正在制定方案，准备实施公建民营。

荆州市第一社会福利院是一所集颐养、护理、医疗、教育和康复为一体的综合性社会福利服务机构，隶属于荆州市民政局。全院占地面积73581平方米（110.3亩），建有老年公寓楼4栋（分别取名为福康苑、福寿苑、福宁苑、为老护理中心），总建筑面积18430平方米，设468张床位。其中，荆州市为老护理中心主体工程是国家扩大内需试点项目。大楼设计1-4层为日间照料中心；5-11层为养老服务，和福寿苑老年综合大楼服务外包公建民营。2017年年初，该院服务外包项目通过竞争性谈判的方式进行政府采购。确定具备相当资质等级、具有多年养老服务行业从业经验、并拥有一定经济实力的民营机构进行市场化养老服务运营。按照“政府搭台、社会参与、市场运作、服务外包、惠及百姓”的思路，探索“一院两制”的管理机制，最大限度地简政放权，减员增效，降低成本，提高服务质量。福利院与中标方签订服务外包（非营利性）合同。双方约定：明晰产权关系，确保国有资产不流失、养老用途不改变、服务水平能提高，促进社会和谐发展。目前，项目进展顺利。

二、荆州市养老机构存在的问题

据调查了解，荆州市养老机构普遍存在以下几方面的问题：

1、供给制度不完善，养老服务业发展缓慢

现行的养老机构存在公办养老和民办养老两种形式，政府投资建设并享受各种补贴的公办养老机构与民办养老机构抢夺市场，存在不公平竞争，增加民办养老机构经营困难。相对公办养老机构而言，民办养老机构运营成本很高，房屋租金等费用都要摊入成本，定价高则无人入住，定价低则很难盈利。这直接导致了民办养老机构在得不到政府资源支持的情况下，与收费低的公办养老机构形成了不公平竞争，极大地制约了养老服务业的快速发展。

2、设施配备落后，专业人才缺乏。

全市不少的公办养老机构内仅提供床位，其他如医疗卫生设施、康复设施、活动场地、健身设施等严重缺乏，老年人最基本的养老服务需求都难以满足。另外，养老服务队伍专业化程度不高，大部分养老护理员缺乏基本的护理知识、经验和技能。养老机构中的医生、护士、营养师、康复师、心理咨询师、社会工作师等专业人才缺乏。同时，护理人员薪酬待遇低，工作强度大，特别是民营养老机构为了降低成本所聘用的护理人员主要是一些下岗职工和外来人员，她们普遍缺乏专业护理知识，使得护理人员每天劳动强度大，待遇不高，这也导致了护理人员队伍极不稳定。

3、资源分配不均，福利待遇不公。

公办的老年公寓建设标准过高，布局不合理，不仅占用宝贵土地资源，也不适合多数老年人的需要。近几年，一些新建的公办养老机构出现高端化、特权化趋势，一些收入较高、社会地位较高老年人通过“关系”、“潜规则”等入住养老机构。公办养老机构的“托底”功能完全被搁置，导致养老资源的不均匀分配，产生福利不公。

4、经营意识缺乏，政策难以落实。

公办养老机构对政府的依赖性较强，工作人员待遇与经营状况关系不大，因此容易产生管理松懈、人浮于事等低效率现象。与此同时，由于没有竞争发展意识，所以经营方面的灵活性比较差，服务意识严重滞后，管理体制高耗低效。对企业资金扶持和对社会组织开展养老服务支持力度不够，导致民间参与不充分，对社会力量缺乏有效调动。引导社会投资规模有限，一些惠民政策难以真正落实。

5、养老服务单一、需求难以满足。

调查发现，随着年龄的增长，身体机能器官衰退，老年人对情感、受关注度、受他人认同度等心理需求也逐渐强烈。这个需求如果长期得不到满足，不仅会影响到家庭的正常生活，还有可能会带来免疫功能降低、衰老过程加快等。目前养老机构提供的服务基本上是以生活照料为主，服务内容主要包括喂饭、更衣、大小便失禁后清理、定期洗澡、翻身，只有个别养老机构会为入住老年人提供打针、康复等服务。普高存在内部机构设置不合理，服务项目不全面，老年人的多元养老需求难以得到有效满足。

三、荆州市养老机构公建民营发展的对策及建议

相比其他地区，荆州市老龄化还具有自身的特殊性和复杂性，“未富先老”的特征明显。老年人口绝对数大，空巢老人、高龄老人、失能老人也在不断增长。如何推动养老服务业又好又快发展，就必须探索供给侧改革。而要进行供给侧改革，就必须结合本地养老服务业发展实际和存在的问题及政策原因，积极应对人口老龄化，推行公办养老机构改革，大力发展社会化养老服务业，不断满足老年人持续增长的养老服务需求。这将有利于保障老年人权益，共享改革发展成果；有利于拉动消费，扩大就业；有利于保障和改善民生，促进社会和谐，推动我市经济社会持续健康发展。为推进我市公办养老机构改革，发展社会化养老服务业，现提出如下对策及建议：

一、明确公办养老服务机构的定位。公办养老服务机构应回归社会兜底功能，以普通档次、非营利、护理型养老服务机构为主，重点解决社会急需、市场又不能满足的养老服务问题，服务对象主要包括：城市“三无”、农村五保、低保户等经济困难以及生活半自理或不能自理的老年人。这些机构应当是少量的，在社会上起窗口示范作用。

二、探索“公建民营”市场化。现存公有制性质的养老服务机构，按照市场经济发展的要求进行改制、改组和创新，与政府的行政管理部门脱钩，一律实行公开招投标，保证委托对象的资质，签订委托经营协议以及监管手段，明确双方责任，确保国有资产不流失。在评审程序上，应坚持公开透明原则，做到各个环节公平公正，进行有序竞争，增强发展活力，确保养老机构公益目标，促进养老服务健康发展。

三、加强服务质量和运营效率的监管。公建民营机构虽然是引入社会力量进行管理、服务及运营，但是政府也应该担起自己的职责，不能有甩包袱的心态，真正充当宏观指导、监督管理的角色，切实提高公共养老服务资源的使用效率。逐步建立养老服务行业准入和退出机制，健全养老服务机构等级评定、评估制度，加强对养老服务机构的环境、资金、服务等方面的监管。

四、鼓励社会力量投资养老服务机构。完善养老公共服务设施；做好养老公共服务设施建设的需求预测，合理确定建设规模和标准；加强养老服务业队伍建设，建立养老服务实训基地，开展养老服务从业人员业务培训。按养老市场需求，建设满足不同需求的养老服务机构，鼓励兴办“中档设施、小型适用，专业水准、优质服务”的养老机构，鼓励有实力的养老企业进行品牌化连锁化经营。扶持非营利性养老服务机构面向经济条件一般的老年群体提供养老服务，也可以尝试营利性养老服务机构面向经济条件好的老年群体提供中高端养老服务。

五、医疗卫生资源通过有效合理渠道进入养老机构。养老机构“医养结合”最大的特点是为老人提供及时、便利、权威的医疗服务，同时减轻老人及家属的经济负、担和精神压力，还能促进养老行业护理水平的提高。卫生管理部门要支持有条件的养老机构设置医疗机构。医疗机构要积极支持和发展养老服务，有条件的综合医院开设老年病科，增加老年病床数量，做好老年慢性病防治和康复护理。探索综合实力较强的医院与养老机构合作，创建医养结合型养老机构。医疗机构、社会卫生服务机构应为老年人建立健康档案，积极开展上门诊视、健康体检、保健咨询等服务。

六、加快养老服务志愿者队伍建设。政府应加快研究制定发展养老志愿服务的激励机制，加快养老服务队伍专业化建设步伐，建设专业性的老年社工队伍和养老服务志愿者队伍，培育和发展非营利老年服务组织，以便能尽快提高养老服务产业的供给，扩大市场，增加就业，使现代养老服务业成为发展新型服务业的一个增长点，为经济转型提供支撑。

七、创新资金投入方式。提高资金使用效益，加大基础设施的投入，添置相应的医疗康复辅助设施，为病残群体提供必要的康复训练。另外，照顾孤残儿童和孤寡老人也是一件非常辛苦的事情，基本上很少有人会干这份工作，更不用说是志愿服务了。而这些归根结底是资金问题，提高福利院服务对象的供养标准就显得尤为重要。

八、加大宣传教育力度。尊老、敬老、爱老、养老是中华民族的传统美德，也是每一个公民的基本责任和义务，要通过多种形式加大对各类政策法规和孝亲敬老模范的宣传；以加大《老年人权益保障法》宣传为重点，进一步提高全社会尊老、敬老、爱老、养老的意识。