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摘要： 重庆市国税局在国内率先试行 税务稽查局跨区稽查模式 。此模式被国家税务总局誉为 直辖市、大城市税务稽查体制改革的样本 ,并被国内其他省、市税务局 复制粘贴 ......
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重庆市国税局在国内率先试行“税务稽查局跨区稽查模式”。此模式被国家税务总局誉为“直辖市、大城市税务稽查体制改革的样本”,并被国内其他省、市税务局“复制粘贴”。税务跨区稽查运行3年来效果怎么样?重庆市国税局当初为何要创新这种跨区稽查?这种模式对现代税务稽查将产生怎样的影响?请看—
1 大楼里的“秘密”
两家公司经营范围和经营模式相同,更蹊跷的是,地址也在同一栋楼里
这是两个有代表性的“故事”。
2011年,市国税局第二稽查局在对医药行业增值税专项检查时发现,有两家效益很好的医药企业税负率却很低,非常可疑。
几天后,市国税局收到了青海省国税局发来的“协查函”,希望对当地发生的一宗虚开增值税专用发票系列案进行协查,巧合的是,函件中上述两家“可疑企业”居然“榜上有名”。
经过踩点摸查,市国税局第二稽查局发现,这两家公司经营范围和经营模式相同,更蹊跷的是,经营地址也系同一栋楼上下层。稽查人员认为,这两家公司存在关联性!
“这栋大楼里到底有什么猫腻?”稽查人员决定采取突击检查方式,现场收集相关证据。
通过突击检查,稽查人员发现:2011年,两家公司的部分股东为达到偷税目的,根据各自经营需要,以支付6%-8%手续费的方式向青海三家公司购买531份增值税专用发票,用于抵扣税款。两家公司共计涉案金额达5279万元!
随后,第二稽查局下达了税务行政处理、处罚决定,共计追缴税款、滞纳金、罚款1832万元,公司负责人被移送司法机关处理。
另一个“故事”同样发生在2011年,市国税局第二稽查局发现,另外一家效益较好的企业,税负在同行业中偏低,遂纳入重点跟踪对象。
跟踪发现,该公司成立于2006年,但在2009年至2012年间,每年销售规模约3亿—4亿元,共计缴纳增值税1200余万元,增值税税负约1%,而企业所得税仅缴纳28万余元。
随后,第二稽查局对该公司进行突击检查,并运用电子稽查软件对财务数据进行了采集。
因为知道案件的严重性,公司相关人员以拒绝接受询问、伪造证据、威胁利诱等方式阻挠检查。
为了查清作案手段及违法事实,检查人员还赴广东揭阳、安徽亳州等地,对该公司购买产品的真实性进行调查。
在确凿的证据面前,该公司终于承认购进的几款药物中,有2256万元未进行纳税申报,存在偷税的事实。
“此案为国家挽回经济损失1000余万元,相关责任人也被移送司法处理。”第二稽查局局长宋彬说,近年来偷逃税款、虚开发票手段更加隐蔽,往往涉及跨区域、行业或多个中间环节,调查取证难度和工作量越来越大。
2 “逼”出来的改革
税务稽查现代化曾面临“五个阻力”,打破矛盾和难点,必须推行改革创新
这两起隐蔽的案件为何最终大白于天下?
“其实之前税务机关已发现了他们税负偏低,但因为以前稽查人员有限和各种技术配置不够,苦于不能掌握他们的违法证据,多数情况下不得不依托纳税评估等管理手段与他们"周旋"。”宋彬说,这两起案件的顺利侦破完全得益于我市试行的跨区专业稽查。
2011年3月18日,市国家税务局撤销了北部新区、经开区、高新区、保税港区等6个征管局下辖的稽查局,新设跨区稽查机构—第一、第二稽查局,分别承担征管局涉税事项的稽查业务。
“跨区稽查尤其是跨地区级的稽查模式在国内尚未普及,它打破了执法中的各种干扰和壁垒。”市国税局党组书记潘力说,这个模式也是被现实“逼”出来的。
是什么“逼”着市国税局要去创新试点跨区稽查?
潘力说:“目前,无论税收执法环境、税收体制还是税务稽查各要素,均存在不足,制约了稽查现代化的进程。”
为此,2010年,市国税局成立了“一级稽查的理论与实践”课题组,由市国税局副局长卢自强任组长,进行省级一级稽查模式的理论溯源与实践探索。
“经过一年多的调研,我们发现,税务稽查有五个主要问题。”潘力对记者说,一是执法环境欠佳,稽查刚性不足。分税制改革以来,国、地税稽查部门围绕各自所管辖的税种进行检查,客观上造成了“九龙治水”的局面。
二是权能设置有限,取证难度较大。现行《税收征管法》赋予稽查部门的税收检查权能十分有限,检查对象仅限于辖区内的纳税人,也未将调取账簿、税收保全、强制执行批准权限赋予稽查局局长。
三是要素配置不足,打击力度弱。目前,我国稽查人员仅占税务人员总数的10%左右,与发达国家30%-50%稽查人员占比相去甚远,导致对税收违法案件疲于应付。
四是信息共享不畅,稽查手段落后。由于缺乏统一的稽查信息平台,稽查信息散落于征管部门、纳税人和第三方,使稽查部门处于“信息孤岛”。
五是管理机制不全,纵向管控乏力。目前区县级以上税务稽查部门通常不直接查处案件,大要案查处往往还是由案发地区县级税务稽查部门进行检查,上级稽查机构没有固定的大要案稽查岗位和人员,难以形成大要案打击合力,反而造成各级稽查之间职责不清、责任不明,甚至使分类分级管理形同虚设。
“市场经济的快速发展使税务稽查面临的矛盾和难点越来越多,必须进行改革创新。”潘力表示:既然找到问题根源,我们希望做出一个解决问题的“重庆样本”。
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3 前所未有的“实践”
目前成立的五个跨区稽查局以全市国税稽查30%的力量,覆盖了国税50%的纳税人75%的税源 那么,这个“实验”又该怎样做?
“在发达国家,普遍重视税务稽查机构设置,强化其法律地位的独立性和权威性,并将行政执法权和犯罪调查权,作为一个整体系统性事务归集到相对独立的稽查部门行使。”西南财经大学财政税务学院教授付予对记者说,澳大利亚、新西兰等国将税务审计机关与征收机关分离,形成相对独立的税务机构,赋予其独立的行政执法权。 “我们也可以探索出这样一种模式。”潘力说,那就是一级稽查模式。 所谓省级一级稽查,就是在一个省(自治区、直辖市)范围内,只存在一级(即省级)能独立完成选案、检查、审理、执行等全部稽查业务环节的税务稽查机构。 就重庆而言,实行省级一级稽查,可以做到“五个统一”—力量统一调配,案源统一管理,任务统一分配,审理统一组织,处罚统一尺度。 2011年,市国税局开始“实验性”地设立第一、第二稽查局。 第一稽查局成立不久,对辖区内某煤炭批发企业、某通讯公司、某石化集团等大型企业集团展开了检查。 特别是在对某大型煤炭批发企业的检查中,办案人员历时2个月,审阅了该企业的凭证、账簿、会计报表、纳税申报表和其他涉税资料,运用审计型稽查软件,完成了该纳税人300多张审计型稽查工作电子底稿的制作。专业稽查人员用一份份证据,让企业心服口服。最后,该纳税人补缴了增值税、企业所得税606万元。 “这在以前是根本无法想象的。”市国税第一稽查局局长陈骏说,以前一个区的税务稽查人员少则几个人,最多也就十来个人,根本无法完成对大型企业集团的系统性检查,现在成立了专业稽查机构,不仅人才聚集,还可以充分运用信息化稽查手段,就敢于向大型企业集团“亮剑”了。 由于一、二稽查局试点成功,2013年,市国税局又设立了第三、第四、第五稽查局,而这个模式被国家税务总局誉为“直辖市、大城市的稽查改革样本”。 “每局编制50人,5个跨区稽查局共300人。”市国税局局长李杰说,目前主城已经完成布局,其他省市也在“复制借鉴”。 据介绍,2014年,5个跨区稽查局以全市国税稽查30%的力量,覆盖了全市国税50%的纳税人75%的税源,查补80%以上的稽查收入。 “跨区稽查模式克服了人治和法治的矛盾、资源配置不足与稽查职能有效发挥的矛盾、权能配置不足与稽查效率的矛盾、信息劣势与稽查信息化的矛盾、稽查手段落后与偷税手段日趋隐秘的矛盾。”付予说,“重庆实践”是税务现代化的一个方向和趋势。 观察者说
跨区稽查 让内外干扰“靠边站”——胡勇 在采访中,很多税务稽查人员坦言,以前在进行税务稽查时,面临两个最大的困扰就是办案人员少、行政干预多。 在实行跨区稽查以前,税务稽查执法独立性较差,人事、经费甚至处理结果不仅受同级税务局的直接制约,还往往受税务部门之外各种因素制约,只能服从于“优化投资环境”的压力。 由于这些原因,税务稽查的执法刚性和上级稽查部门对下级稽查部门的管理监督被弱化,“以补代罚”、“以罚代刑”、“运动式”执法等现象长期存在。 在省级一级稽查模式下,不仅可以将分散的人员、装备等稽查力量有效整合,进行统一调配,形成上下联动的整体合力和规模效应。同时权力上交,执法独立性增强,还克服了按行政区域属地化稽查行政干扰过多、执法阻力较大的弊端,使各种干扰“靠边站”,增强了税务稽查的刚性。 而在稽查管理扁平化后,各直属稽查也克服了基层选案“好小恶大”、“好易恶难”的弊端,促进了执法公平。 可以说,省级一级稽查模式,在全市范围内整合区县稽查力量开展集约化和专业化稽查,是克服“人少户多”、“苦乐不均”的“法宝”。 他山之石
国外税务稽查:
机构扁平化 执法更独立 税务稽查的主要职能是规范纳税人自觉纳税。为确保这一职能的有效实现,在国外,税务稽查机构设置和法律地位如何?记者采访了西南财经大学教授付予。 “在发达国家,税务审计机关与征收机关分离,形成相对独立的税务机构,赋予其独立的行政执法权。”付予说。 据他介绍,在美国,各级税务机构均设有专门的税务稽查机构,负责税务稽查。 而在德国,税务局内部则主要根据经济区域、税收工作量和人口密度等,设有征收分局、稽查分局、违法案件调查分局。稽查分局负责大型企业的稽查,接受征管分局移送的案件。 “意大利则实行独立税务警察制度,脱离于公安、税务部门之外,自上而下自成体系。”付予说,日本则在大藏省国税局内部设立查察部,也称税收犯罪调查部,独立行使税收违法犯罪行为的行政执法权和刑事调查权。 同时,在国外稽查机构内部,也存在严密的专业化分工,形成选案、检查、审理、执行、申诉等各环节相互联系、相互制约的机制。“以美国国内收入局为例,总部及大区税务局都设有单独的税务稽查组织机构。”付予说。 在稽查机构设置模式中,稽查业务一般由中央垂直管理,“美国的税务稽查工作是在总部高度集中的计划指导下进行的,美国国内收入局总部设有税务稽查计划调研处,负责税务稽查的规划、调研、制定及任务的下达,通常在每年6月进行。” 付予介绍,美国、法国、奥地利、日本等许多国家确立了按营业额大小、案件税款额度或税收风险等级确立分类分级检查的体制,在检查方式、检查频率、实施主体上体现差异。如美国对跨国公司每年检查一次,对中型企业3至5年检查一次;而对较小的企业采用随机抽查方式,可能5年以上才检查一次。 重庆市地方税务局关于在主城区成立跨区稽查机构的公告 为了深化地方税收稽查体制改革，根据重庆市机构编制委员会办公室渝编办〔2014〕6号文件精神，决定在主城区成立跨区域稽查机构，现公告如下：
一、重庆市地方税务局稽查局更名为重庆市地方税务局第一稽查局，主要负责北碚区、北部新区、两江新区地方税务局和重庆市地方税务局重点税源管理局征管范围内的税务稽查工作及市局交办的重大税务案件查处工作（办公地址：重庆市渝北区洪湖西路18号34幢，邮编：401121，电话：86723131）。 二、设立重庆市地方税务局第二稽查局，主要负责江北区、渝北区地方税务局征管范围内的税务稽查工作（办公地址：重庆市渝北区洪湖西路18号20幢，邮编：401121，电话： 63027179）；
设立重庆市地方税务局第三稽查局，主要负责渝中区、沙坪坝区地方税务局征管范围内的税务稽查工作（办公地址：重庆市渝中区较场口88号得意世界A座21、22楼，邮编：400010，电话： 63521210）；
设立重庆市地方税务局第四稽查局，主要负责九龙坡区、大渡口区地方税务局征管范围内的税务稽查工作（办公地址：重庆市九龙坡区石桥铺科园二路7号附18号，邮编：400039，电话： 68798202）；
设立重庆市地方税务局第五稽查局，主要负责南岸区、巴南区地方税务局征管范围内的税务稽查工作（办公地址：重庆市南岸区南坪万寿路2号经开区6楼，邮编：400060，电话： 62982562）。 三、撤销重庆市渝中区地方税务局稽查局、重庆市大渡口区地方税务局稽查局、重庆市江北区地方税务局稽查局、重庆市沙坪坝区地方税务局稽查局、重庆市九龙坡区地方税务局稽查局、重庆市南岸区地方税务局稽查局、重庆市北碚区地方税务局稽查局、重庆市渝北区地方税务局稽查局、重庆市巴南区地方税务局稽查局、重庆北部新区地方税务局稽查局、重庆经济技术开发区地方税务局稽查局、重庆市高新技术产业开发区地方税务局稽查局、重庆市地方税务局重点税源管理局稽查局。 特此公告。 重庆市地方税务局
2014年3月24日
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