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作者：贺沛，中国财政学会PPP专委会委员 来源：PPP产业大讲堂（PPPCYDJT） 本文系作者独家供稿，转载请联系我们，并注明作者及来源 近年来，产业园区管理方式向多元共治方向发展，政府和社会资本合作（PPP）模式在产业园区开发建设和运营中被广泛采用。据统计，截至2018年末，全国已有4302个ppp项目签约落地，带动投资约6.6万亿。2014年以来的五年时间是PPP项目不断落地的五年，也是PPP制度不断完善的五年，园区开发作为运作比较复杂、对社会资本要求比较高的项目类别，受政策、市场环节影响也相对较大。伴随着PPP的发展，园区开发ppp模式运用上也在不断的演进、迭代，各个阶段操作的项目也都或多或少反映出当时的政策、市场环境变化。 1、园区PPP项目的发展态势 园区开发PPP指的是通过PPP模式引入社会资本共同合作投资、建设、运营和培育产业新城、特色小镇等PPP项目。具体的合作内容包括规划咨询服务、土地整理服务、基础设施、公共设施建设运营维护、产业发展服务等。此类项目一般合作期10-30年，合作区域面积10-50平方公里，投资规模多达数十亿甚至百亿。 比起前期工作简单，项目边界较为清晰的单体项目，园区开发类项目起步稍微，经过2014年一年的PPP政策预热，2015年园区开发类项目开始逐渐显现出来，从财政部PPP综合信息平台统计查询到的已入库项目信息显示，截至10月末，已落地园区开发项目共383个。 考虑到此类项目交易结构较为复杂，从发起到项目成交落地，大约会有6-12个月的运作周期，2016年开始进入快速发展通道有85个项目落地，2017年达到峰值有144个项目落地，2017年下半年开始的严监管控制住了继续增长的势头，但是伴随着前期已经发起的项目逐步进入采购环节，整体也维持了较高的落地数量，截至2018年10月末落地117个。但是，预计随着政策效应逐渐释放，2019年落地数量会有较大幅度的下降，进入一个新的平稳发展的阶段。 2、不同阶段项目的典型特征 （1）早期项目（2015年） 2015年，当时还鲜有用PPP模式运作的园区开发项目，同类项目很多还处于作为招商引资项目直接签约落地的草创时期。彼时，PPP项目物有所值评价指引尚未出台，PPP项目也没有入库一说，方案编制主要参照的就是财政部的操作指南，采购文件编制主要参照财政部的合同指南。这一阶段项目操作流程相对简单，项目规范性上总体要求也相对较低。 当年笔者参与咨询的南京某省级开发区项目，实施机构在聘请会计师事务所按照静态测算出具财务平衡方案后，一时不知如何落地，恰逢PPP模式开始发力，经上级财政部门推荐，最终选择了通过PPP模式运作。 当时最大的问题在于没有可资借鉴的样本，需要从政策文件的原旨出发把政府和企业的诉求，叠加PPP的基本要求，对项目进行系统的梳理和设计。由于当时政策储备相对不足，前期准备工作不充分，造成很多项目设计上和现行政策法规相冲突的情况，给后期操作造成了一定困扰。 （2）中期项目（2016年—2017年上半年） 2016到2017上半年，是园区项目开发遍地开花的时候，恰逢住建部在全国推广建设特色小镇，涌现出了一批由综合开发运营商（华夏幸福、荣盛发展等）、建设央企（中建、中交等）以及一批谋求转型的传统地产开发企业（万科、绿地）组成的投资人队伍。 这期间，本人连续参与了多个园区开发PPP项目，在这个阶段项目运作模式相对成熟，政策框架已经成型，产业新城、特色小镇项目遍地开花。2016年初，虽然财政部PPP综合信息平台建立，但总体来看政策环境还是较为宽松，入库审核并不算特别严格。这一阶段项目运作质量开始出现分化，部分经济实力较强、具有较强资源禀赋优势的地区，往往能在项目前期准备、绩效考核体系搭建，后期商务条件谈判上更为周详、主动。但是往往多数地区还是处于及格线附近，基本要素都已具备，但是缺乏专业深度、前期准备工作也不够充分。 （3）后期项目（2017年下半年—） 2017年下半年开始,以《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》（财办金〔2017〕92号）的发布为标志，PPP进入严监管时代。 这一阶段，项目规范性显著提升，PPP操作越来越精细，于此同时，入库审核也日趋严格，而且各省厅对此类项目的审核尺度也是千差万别。总体来看，由于此类项目单个项目投资体量大，涉及政策类别多，各地入库审核上普遍较为保守。 这一阶段，项目绩效考核往往成为参与各方的关注重点，特别是发达地区对社会资本的产业导入能力预期普遍提高。在此背景下，是否能展现出满足处于不同发展阶段的不同地区的产业发展诉求变成了事关项目成败的关键，在部分区域甚至会成为决定项目前期能否达成合作的先决条件。 近几年来，借助社会资本较强的风险控制能力和雄厚的资金积累，自身先进的技术和管理经验，明显提升了园区开发类项目的运营效率，城市建设品质和产业导入水准也有了明显提升，PPP模式的优势得以彰显。 目前落地项目陆陆续续都开始了项目的设计、投资、建设工作，部分较早落地的项目已经发生的大规模的投资。凭借高起点的规划设计和强大的开发建设能力，高举高打，多数项目在建设初期往往展现出了区别于政府传统投资模式下的较大的效率优势。但是，随着双方合作的不断深入，再叠加这一年多的PPP清理整顿，很多园区开发项目囿于当时政策制度不够完备、前期准备工作不充分造成的一些弊端也开始逐渐显现出来，成为了阻碍项目健康发展的实质障碍。通过梳理，发现这一类项目普遍存在以下问题： 1、执行变形 根据对多个落地项目的观察，发现很多园区开发项目落地后实际执行的项目规划、投资规模、建设内容会和PPP项目运作之初差异较大。应该说随着合作深入，一定程度上的变更、调整时是有利于发挥社会资本的能动性，达到优化项目，提高执行效果的作用。但是少数项目后期甚至会产生颠覆性的变更，甚至会出现实际执行和项目前期项目规划完全两张皮的现象，给社会资本的开发节奏、投资控制，也给政府方自身的项目监管带来了很大困扰。 造成上述现象一方面可能是因为政府缺乏契约精神，规划变更、建设内容调整的随意性比较大，另一方面往往更多的是由于前期准备工作不完善，规划编制过程中政企双方沟通、论证不充分导致的。 解决上述问题一是有赖于地方政府规划执行的长期性，要有“一张蓝图干到底”的契约精神；二是加强前期准备工作，要在空间规划、产业规划相对明确的基础上开展PPP设计工作，确保项目规划及投资建设的长期稳定性。 2、绩效考核缺失或无限放大 早期园区开发项目的绩效考核体系比较粗糙，很多是基于朴素的行政监管意识生发的，呈现出模糊、散乱的特点。零星的对项目有关投资规模、建设进度控制等方面进行简单约束，不仅不满足财办金〔2017〕92号文，达不到最新的入库审核要求，其实也和PPP按效付费的基本精神有所背离，更遑论满足项目后期履约监管的要求。 2017年下半年，经过一轮监管规制后，地方政府的绩效监管热情被极大的调动起来，之后落地的项目往往很多又存在矫枉过正的情况。制定的考核目标远超潜在社会资本自身能力，也远远脱离了项目自身的要素条件，导致项目落地后，不但起不到激励作用，还会大大打击社会资本积极性。 应当认识到绩效考核只是PPP项目的其中一个监管手段，目的是对项目产出目标完成情况进行评价，进而进行奖惩，不宜把PPP绩效考核的作用无限放大。只有综合考量本区域园区管理历史水平、同类型园区管理平均水平，以及综合项目其他内外部他因素，才能真正设计出和项目发展相匹配的绩效考核体系。 3、产业导入要求低于预期 各类园区项目往往主要是想借助于社会资本强大的综合开发能力以及雄厚的招商资源，但是往往城市功能的打造进展顺利，产业部分的导入和运营远远达不到政府要求。这种情况分两类：一类是施工或者传统地产导向的传统开发商主导的项目，往往是“无心无力”。本来就是冲着投资带动主业来的，施工利润或者开发利润赚走就无心搞招商运营了,而且确实也缺乏扎实的招商资源。另一类是专业的产业新城运营商，具备一定的招商能力，同时交易机制中也预留了足够的招商环节利润。企业想做也确有一定的招商资源做支撑，但是无奈企业招商能力打造和自身业务扩张速度不能匹配，平台效应未能显现，具体到各个项目往往存在吃不饱的现象，属于“有心无力”。 解决上述问题需要从以下几个环节出发：一是政府方从采购环节就要做出选择，结合项目自身产业定位，充分考虑各家社会资本不同的产业能力，择优选择和项目产业要求相匹配的合作方。二是在绩效考核中对项目产业发展服务质量加以侧重，激发社会资本的招商潜力。三是在协议条款中要求社会资本在招商资源匹配上对项目加以倾斜，甚至可以要求签署连带责任条款，避免在同一企业布局的多个同类项目竞争中处于相对劣势。 进入2019年，这一轮清理整顿已经接近尾声，更多的项目将会逐渐进入履约阶段，选在这个时候回顾和反思是希望前期的一些经验和教训能给后来者一些启发。PPP浪潮还在继续演进，经济、政策环境也会有起有伏，唯有周密、恰当的安排才能让项目平稳穿越20到30年的长周期。 在我国，产业园区和产业新城的发展历程不过20多年时间，总体上是在政府主导和推动下进行的，各级政府是产业园区发展的第一推动力。产业园区建设中面临的首要的突出问题是资金问题。农村集体土地征收、农民拆迁安置补偿、土地整理、道路管网、能源供给、污染治理等，所需投资额度巨大。为了解决产业园区建设所需资金问题，各地政府纷纷设立国有平台公司，注入一定国有资产，作为产业园区的融资主体、开发建设主体和投资合作平台。产业园区发展过程中，由于中央地方财政分权体制和中央对地方政府政绩考核中唯GDP倾向的双重作用，出现了产业园区间的同质化竞争，而且愈演愈烈。各地政府纷纷突破税收、土地、财政政策底线进行“招商引资”，导致政府从产业园区招商企业身上不仅不能汲取到应得的财力，反而因越来越重的“招商成本”而背负巨额债务。其中，为产业园区而设立的国有平台公司更是债台高筑，以致于形成严重的潜在金融风险。为遏制这种状态发展，以国发〔2014〕43号文件下发为标志，中央政府陆续出台措施制止地方政府和国有平台公司的违法融资行为。因此，产业园区开发初期资金紧缺的问题变得十分突出，为社会资本进入产业园区参与PPP项目创造了需求空间。由于中央政府对地方政府的负债管制和对地方国有平台公司的融资限制，促进了PPP项目的发展。 从2015年6月1日起，国家发改委、财政部等六部委联合发布的部门规章《基础设施和公用事业特许经营管理办法》开始施行，国家从政策层面鼓励社会资本进入产业园区开发领域。与此同时，由于我国正处于城镇化的红利期，各地建设产业园区普遍选择“产域融合”开发的路子，从城市化中汲取土地升值的红利，反哺产业培育的资金缺口。地方政府发现社会资本进入产业园区开发可以加快土地的升值进程，创造可观的利润空间，政府只要让渡部分利益给社会资本，即可创造产业园区、社会资本、地方政府多方获利的“共赢”局面。正是由于上文分析的融资限制、政策红利等几个方面因素的共同作用，产业园区PPP呈现蓬勃发展的势头。 产业园区PPP有其内在的合理性。产业园区发展中政府的服务既有公共属性，也具有盈利潜力，社会资本进入可以创造更高的效率，从而让产业园区的服务对象即入驻产业园区的企业在同样的成本条件下获得更好的服务。在产业园区土地管理、要素聚集阶段，社会资本具有融资和精细化管理的双重优势，既可突破政策瓶颈，又可节约投资。在面向社会进行招商阶段，社会资本方本身就是投资者，更容易发现和体察到投资人关心的焦点，制定更有针对性的招商措施。尤为重要的是：社会资本方介入产业园区招商，其对招商人员的绩效考核可以不受公务员体制的束缚。招商是项技术活，有力的激励措施常常与招商的效果成正比。在园区进入正常运营阶段，物业管理、要素配套等服务可估值、可交易、可考核，交由社会资本承担同样可以产生更优的效率。 首先，产业园区PPP项目大多存在地方政府变相违规举债问题，政府失信的潜在风险大。 《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（财预〔2017〕50号文件）明确要求,“地方政府不得以借贷资金出资设立各类投资基金”,“地方政府及其所属部门参与PPP项目、设立政府出资的各类投资基金时，不得以任何方式承诺回购社会资本方的投资本金……不得以任何方式向社会资本方承诺最低收益，地方政府及其所属部门不得以文件、会议纪要、领导批示等任何形式，要求或决定企业为政府举债或变相为政府举债”。实际操作中，由于产业园区初期投资额巨大，作为产业园区开发实施主体的县区级政府因受经济规模、财政实力的限制，在强大的政绩压力之下，在与社会资本的谈判中处于不利地位，被迫承诺回购社会资本方的投资本金、保证最低收益率的现象普遍存在。再加上社会资本方要求为其承揽建设工程设置排斥竞标条款等，在PPP名义下实施的产业园区开发，其成本甚至比由地方政府举债开发更大。地方政府背负巨债进行园区建设，一旦开发失败或不能实现预期效果，政府失信几成必然，埋下了巨大的风险隐患。 第二，产业园区PPP项目的社会资本方以大中型国有企业为主，引进了建设资本，并未带来运营效率。 据统计，在2016年列入财政部第二批PPP示范的10个产业园区项目，平均投资额57.4亿元。这些项目投资金额大，项目周期长，建设内容以基础设施建设为主，涉及的运营环节少。另据国家统计数据显示，每年1—5月，民间固定资产投资同比名义增长3.9％，增速比1—4月回落1.3个百分点，占全国固定资产投资比重下降3.4个百分点。可见，PPP的热运动中，民营资本并未真正热起来。之所以出现这种情况，一方面是由于我国民营资本实力不足，与国有企业存在较大差距；另一方面也由于PPP在我国引入时间尚短，地方政府出于对债务失信、项目失败等经济追责的忌惮，更偏向于将项目交给国有企业去实施，形成“公公伙伴关系”更为稳妥，这样即使出现问题也是“肉烂在锅里头”，决策者不必承担“国有资产流失”的责任。这种现象发展的结果是，地方财力10％范围内允许实施的PPP项目，绝大多数已被各类大中型国有企业“瓜分”完毕。国有企业由其固有的缺乏管理控制的体制障碍而导致的低效率问题也随之进入到产业园区PPP中，并未带来期望的效率和更优的运营管理。 第三，产业园区PPP项目实施缺乏土地、金融、税收等配套政策的有力配合。 地方政府引入社会资本开发产业园区的直接动因除了解决开发资金短缺以外，还要求社会资本方能够更高效地为入园企业提供公共产品。要同时达到这两个方面的要求对社会资本而言是有一定难度的，要跨越这个难度，需要地方政府提供长期稳定的经济利益让渡、税收增量分成、项目建设利润弥补外等方式。按照现行法律规定，土地出让收入有十分严格的支出范围，这个范围不包含用于支付社会资本的投资回报；税收属于公共财政收入，财预〔2017〕87号文件明确要求不能把道路等公益设施纳入政府购买服务的范围。由于在法律法规上存在障碍，地方政府实施产业园区PPP项目时，常常采取签订“阴阳合同”即两套合同的办法，以“投资补充协议”的方式增加政府的义务条款。这种内部性私下里订立的协议，一旦进入诉讼程序，可能因为根本性违法而毫无效力保障，为今后的诉讼之争埋下隐患。 随着PPP模式成为政府利用社会资本，进行基础设施和公用事业建设所推行的主要模式之一，承担了各地产业梦想的产业园区以PPP模式推进园区建设成为热门话题，大有后来居上，取代传统的“政府负债、滚动开发”模式的趋势。 然而，即使采用PPP模式进行产业园区开发建设，也要提前做好产业规划，充分评估产业招商的难度，在PPP协议中做好政府与社会资本方的产业招商责任划分，以及阶段性调整规划，让产业园区的发展能够进入良性循环，而不是陷入短期的虚热。 代表园区产业开发商的出现，以及各地政府越来越开放的视野，同时出于有效利用市场机制推动园区发展的诉求，打破了既有的产业园区开发模式。相比较其他房地产企业，以华夏幸福基业在以产业园区开发为主业的细分类别中更是一骑绝尘。其以社会化、商业化和市场化的方式，短短的几年内在环绕北京的固安、大厂、三河一带，成功地进行了数个规模化的产业园区开发，并以政府的招商引资奖励和配套的商业、住宅用地开发的收益，作为平衡投资的来源。 同样在园区开发中脱颖而出的，还有以标准厂房建设与租售相结合的大连亿达，以及以园区成片开发为主的北科建以及两者结合的张江高科。这些企业以市场化、商业化的方式实现了产业招商与房地产开发的结合，这正是各地园区管委会所期望的。 尤其是进入到2016年后，园区PPP的开发运营方式在全国正呈现燎原之势。对于园区政府来说，只要做好园区规划以及必要的产业引导，管理好安全生产、社会秩序以及提供好工商、税收等基本服务即可;大量的招商工作以及园区的一级开发乃至部分二级开发直接与承担园区开发任务的企业商业利益诉求相挂钩，自然推动了市场化的产业招商。 这种模式下，产业招商的成功是企业利益实现的前提，否则一级开发完成的土地无法出让、二级开发建设的厂房与各种配套设施无法出租出售，更不要提投资回流所主要依赖的园区配套商业与住宅用地的出让与开发了。不过，这种模式只适用于招商预期比较好的经济发达地区与产业集中导入地区，而基本不适用于不具备产业聚集条件的新设园区，以及缺乏产业支撑的不发达地区的产业园区。华夏幸福基业成功的关键，是因为较好地利用了北京的产业外溢效应，抓住了北京非首都功能向京外纾解带来的产业转移机遇，这也就是园区始终围绕着环北京地带的原因。 旧有的“政府负债、滚动开发”的园区模式之下，园区成功与否的关键在于产业招商，招商的达成则决定园区的产业规划目标能否实现，以及后续的一级开发土地能否顺利出让。园区开发普遍是以管委会作为政府的授权派出机构，同时加挂开发建设公司的牌子，由政府注入少量启动资金，并对园区土地进行规划控制，再由与园区管委会“一套人马、两块牌子”的开发建设公司，负债进行分期滚动开发。 然而，开发建设公司为了进行一级土地开发，大都以政府的信用作背书，进行了大量债权融资，甚至包括拆迁费也要靠融资。在这种模式下，产业招商往往由园区管委会负责，虽然管委会与开发建设公司“两位一体”，但在实践中因为各有各的执行团队而各有各的利益诉求，不能实现有效的行为统一与协同。 最终部分园区沦为了以房地产开发为主，“鬼城”和“睡城”如雨后春笋般凸起。很大程度上，就是由于产业招商不力导致了产业和人口聚集不足，为了平衡一级开发投资而过多地出让了价格较高的住宅用地使然。很显然，产业聚集能够带动园区配套的商业与住宅用地的出让。随着中央政府对地方政府负债以及地方政府平台公司负债控制的力度越来越大，这种模式面临着难以为继的风险。 那么，在此情况下，有没有一种既能不完全依靠市场化的产业招商为依托，又能不增加政府负债的产业园区开发建设模式呢?PPP模式此时应运而生，受到各地产业园区的追捧则自是题中应有之意了。 第一，PPP模式主要由政府利用民间资本实施开发，园区建设不需要政府增加既有负债。这种模式下，政府授权民间资本或者与民间资本联合组建项目公司，负责特定的产业园区开发建设任务。由于政府不参与股权投资或者极少量地参与项目公司的股权投资，产业园区开发建设的投资由项目公司负责筹措。即使项目公司进行必要的融资，也不会合并报表到园区政府下属的开发建设公司这一平台公司来，因而不会增加平台公司的负债，甚至也不会要求园区政府进行隐含担保，从而不会增加政府的既有负债。 第二，PPP模式可以有效克服纯市场化模式下对于产业招商的过度依赖。在纯市场化模式下，对于产业招商的预期决定了社会资本参与园区开发的积极性。对于产业招商预期不佳，而政府的产业规划又需要强力推进的产业园区来说，产业招商无异于无本之木、无源之水。虽然政府可以通过加大招商奖励力度、加大产业政策鼓励力度对之进行调整，但如果是需要对当地完全没有产业基础的全新产业进行招商，市场化的产业招商则几乎是无能为力的，比如重庆市政府当年对以惠普和富士康为首的笔记本电脑产业的招商就是如此，而重庆市笔记本产业如今的如日中天却证明了重庆市产业规划的先见之明。 PPP模式之下，产业招商可以实现市场化产业招商和政府招商的有机结合，可以在PPP协议中对产业招商的责任进行合理划分，以政府的产业招商来弥补市场化招商的不足。比如在产业招商预期不佳的园区建设前期，可以将产业招商责任更多地由政府承担，而园区开发建设由民间资本进行。 对于产业园区而言，在政府或者政府平台公司不增加负债的情况下可以展开园区建设，随着投资环境的改善，会逐步降低产业招商的难度;对于社会资本而言，由于前期的产业招商风险由政府兜底，降低了社会资本进入园区，进行开发建设的难度，而易于与园区政府达成合作，从而推动园区投资环境的改善，加快园区建设。随着产业聚集程度的提升和产业链的逐步形成，园区政府可以逐步调整和社会资本的产业招商分工，并最终实现完全市场化的产业招商。 客观而言，园区PPP模式尚未成为园区开发的主流。目前国家 级各类产业园区有上百个，省级园区有上千个。上述园区PPP开发模式，是产业园区市场化招商与开发的自发性探索，政府利用社会资本进行产业园区开发建设的成功试水。 正是由于以上优势，PPP模式一经推出，即受到慧眼识珠的各地产业园区的青睐，并呈风行之势。另外，PPP模式的风行除了自身的优势以外，其实也不排除地方政府赶热潮的成分。因为有些地方政府就“一刀切”式地推行PPP模式，而不管所在城市的产业园区是否需要这种模式以及完全市场化的园区开发模式是否有生命力、原有的政府负债模式是否可持续。 如前文所述，无论哪种模式，最终还要以园区的产业聚集程度为成败的关键，也就是产业招商是园区最终成功的关键。否则，为了弥补前期的开发建设投资，而不得不将更多的土地调整为地价更高的住宅与商业用地，而因为缺乏产业支撑，也难以聚集有效的人口，住宅的过度开发使园区有沦为“睡城”和“鬼城”的风险，进而沦为实实在在的房地产开发。而这正是全国大多数级别不高的产业园区的现状。 因此，PPP大热之下，即使采用PPP模式进行产业园区开发建设，也要提前做好产业规划，充分评估产业招商的难度，在PPP协议中做好政府与社会资本方的产业招商责任划分，以及阶段性调整规划，让产业园区的发展能够进入良性循环，而不是陷入短期的虚热。 （一）股权比例 1、确定是否成立项目公司（绝大部分项目成立项目公司）。 2、确认项目公司的出资人，如果政府方选择出资，则确定政府的出资代表人，然后确认股权比例。 注：在社会资本中标后，要基于股权比例安排项目公司的治理结构。按照公司法及公司章程的相关规定，确定项目公司的公司类型、董事会、经营层、监事会等。比如说可以是股份有限公司或有限责任公司；而在董事会层面，由于PPP项目自身的特殊性，可以不完全按照公司法的要求安排董事会成员的相关职位。这一条其实存在争议，我们项目公司的治理结构要随着社会、经济和市场化程度的发展而有所调整，未来我们理想中的项目公司应该是一家真正建立了现代化企业制度的项目公司，也就是所有的股东应该是同股同权的，也包括政府的股权。当然，仍旧可以有小比例的夹层性融资。 （二）融资比例及方式 1、确定项目公司出资资本及项目资本金比例。这时需要确认项目资本金等于注册资本，还是选择不等；还要考虑可用的融资依据，PPP项目的融资依据主要是预期收益的质押或资产的抵押，要特别说明的是，PPP项目如果产生银行贷款的话，其实并没有形成真正法律意义上的质押或者抵押。当然如果项目公司无法实现项目融资，也可以由社会资本进行担保，以股东融资的形式来完成融资活动。 2、确定融资比例及融资方式。比如，选择银行贷款，则需要确认贷款银行、牵头银行、贷款利率、贷款期限、还款方式等；这时候，还需要结合政府诉求，确认融资安排，比如，是否接受引入保险机构投资者，是否接受基金方式解决资本金，是否接受地方政府的专项债补充或以后替换等。注意，在项目初期，由于社会资本还没有真正进来，所以融资方式只是政府这一方的计划安排，还需要根据实际情况在落地时调整。 （三）项目公司权限 1、确定PPP项目的合作范围，比如，投融资、设计、建设、运营和移交或它们中的一部分，但我国目前的规定要求必须包含运营；比如说一座污水厂，描述某城区范围内是已建污水处理或新建污水处理项目，以及如包含管网的话，还可以是加市政排水设施的运营、维护和更新改造或新建市政排水设施的投融资、建设及运营维护。 2、确定项目公司的权限，包括获取回报的权利、收取费用的权利、授权经营的权利、占道经营的权利、期满清算解散的权利等（需要满足相关规定），以及期满后无偿并完好无损地将设施交回给政府或其指定部门的义务； （四）政府方权限 1、确定PPP项目的实施机构，一般是行业主管部门，需要确认其层级关系、合法性、合理性等，并确定其工作权限。比如，实施机构一般负责项目的前期论证、项目的招标、合同谈判、合同签署、合同履约、监管项目（包括行政监管和商业监管等），以及根据考核结果向项目公司支付相应的费用，并提前将这部分付费义务纳入部门预算。 2、确定财政承受能力，用于确认项目回报方式。 （一）项目经营属性 根据项目的经营属性（经营性、准经营性、公益性），按照“谁使用、谁付费”的原则，国家相关政策将PPP项目的回报方式分为使用者付费、使用者付费和可行性缺口补贴、政府付费三种方式。2014年以前，我国应用的特许经营模式/bot模式主要是有使用者付费基础的项目；2014年以来，随着英国PFI模式在我国的借鉴应用，政府付费模式在我国占比变重，成为PPP项目的重要组成部分。 （二）项目付费主体及依据 1、政府付费指的是政府直接付费并购买公共产品和服务，可以按可用性付费，按使用量付费，按绩效考核付费，或者三者结合的方式安排付费； 2、使用者付费指的是向使用者收费，可以是直接收费也可以是间接收费，一般是按量付费为主，结合绩效考核； 3、如果两者兼有，一般就叫政府和市场混合付费的方式，政府的部分可以视为可行性缺口补贴。 4、还可以通过绑定经营性资源来获得回报，这种经营性资源一般是跟项目紧密相关的，也是因项目而生，我们通常称它为项目的外部性内部化，这样的资源如果不和项目捆绑，其他经营者也无法获得，所以一般将这种资源的收益作为项目建设的一种回报方式。比如说污水处理厂产生再生水，垃圾处理产生再生资源，市场道路的沿线可以获得广告收益等等，都是第三方收入的来源。 首先根据政府方对项目的预期，设计合作期限，按政策规定是10-30年之间；然后根据现金流判断项目的投资回收期，并结合我国的实际情况和相关政策的要求设计具体期限。 在设置期限时，我们可以根据单时段、双时段以及带激励、不带激励和固定、不固定的周期方式，共有八种设计期限的方式来确定具体项目的合作期限。 产业园区PPP项目的回报水平是用动态的指标来计量，最常用的是净现值（NPV）和内部回报率（IRR）的概念。更常用和有可比性的是内部回报率，它可以针对不同的项目资金，分别计算全项目、资本金和投资人的内部回报率。然后结合综合资金成本（WACC）公式来检验这几个内部回报率之间的关系，也就是财务杠杆的关系。 片区开发是对拟开发建设的区域进行一体化的改造、建设、经营和维护。在新型城镇化的背景下，新城开发、旧城改造等都是片区开发中的典型形式。战发部在大量调研的基础上，对作为产业新城运营商的有限公司，对标华夏固安新城和中信滨海新城，作为了初步的解读与分析。 片区开发包括两方面的内容，一是狭义的土地一级开发，即指按照土地利用总体规划、城市规划、土地储备计划等相关规划的要求，由土地一级开发主体对一定区域内纳入土地储备的土地进行拆迁、土地平整和适当的市政基础设施建设，使该区域范围内土地具备上市供应条件的行为；二是涵括基础设施与公共服务设施等项目建设和运营。 （1）商业模式 从财务可行性上讲，只要能产生稳定的未来可预期的现金流的基础设施项目均可以采用PPP模式进行建设。片区开发中的土地一级开发包含大量的基础设施和公共设施建设内容，通过土地出让、税收、特许经营等方式能够产生可预期的稳定的现金流，是理想的PPP模式运行领域。根据土地一级开发的特点，公共部门和社会主体可以按如下的商业模式开展PPP项目： A公共部门与B社会主体就C地块（一般为十几平方公里甚至几十平方公里）的开发达成合作协议，在规定的合作年限内，B社会主体负责地块内的土地平整、道路管廊等基础设施建设工作，学校、医院、文化、体育公共设施建设及运营管理工作，产业规划、项目招商、宣传推广等产业发展服务工作，空间规划、建筑设计、物业管理、公共项目维护等基础性服务工作等；于此同时，B社会主体以C地块内所新产生收入的该级政府地方留成部分的一定比例（即扣除上缴中央、省、市级部分后的收入）作为投资回报，如新产生的土地出让金、税后、非税收入及专项资金等；合作期限内，A公共部门只有监督监管的权利，不得随意干扰B社会主体的合理经营，A公共部门也不必为B社会主体的投资进行担保、兜底；合作期限结束后，B社会主体将C区块的基础设施公共设施产权及经营权无条件已交给A公共部门。 【行业分析】片区开发+PPP=未来的城市运营商 （2）PPP模式的优越性 我国土地一级开发经历了从BT模式到土地补偿模式再到利润分成模式的演进，未来将向PPP模式进一步发展。通过对比分析可以看出，相对于BT模式、土地补偿模式、利润分成模式，PPP模式的优越性体现在：（1）弥补政府资金不足；（2）资源优势互补；（3）共担项目风险；（4）转变政府职能。 不同商业模式对比情况 【行业分析】片区开发+PPP=未来的城市运营商 典型项目案例包括：华夏幸福固安工业园区新型城镇化项目、中信滨海新城项目。 项目案例一：华夏幸福固安工业园区新型城镇化项目 （1）项目背景 固安工业园区地处河北省廊坊市固安县，与北京大兴区隔永定河相望，距天安门正南50公里，园区总面积34.68平方公里，是经国家公告(2006年)的省级工业园区。 2002年，固安县人民政府与华夏幸福基业股份有限公司(简称“华夏幸福公司”)签订协议，正式确立了政府和社会资本(PPP)合作模式。 （2）建设内容与规模 固安工业园区PPP新型城镇化项目，是固安县政府采购华夏幸福在产业新城内提供设计、投资、建设、运营一体化服务。 1.土地整理服务。配合以政府有关部门为主体进行的集体土地征转以及形成建设用地的相关工作。2008-2013年，华夏幸福累计完成土地整理29047.6亩，累计投资103.8亿元。 2.基础设施建设。包括道路、供水、供电、供暖、排水设施等基础设施投资建设。截至 2014年已完成全长170公里新城路网、4座供水厂、3座热源厂、6座变电站、1座污水处理厂等相关配套设施建设。 3.公共设施建设及运营服务。包括公园、绿地、广场、规划展馆、教育、医疗、文体等公益设施建设，并负责相关市政设施运营维护。园区内已经建成中央公园、大湖公园、400亩公园、带状公园等大型景观公园4处，总投资额为2.54亿元。目前由北京八中、固安县政府、华夏幸福公司合作办学项目北京八中固安分校已正式开学，按三级甲等标准建设的幸福医院已开工建设。 4.产业发展服务。包括招商引资、企业服务等。截至2014年底，固安工业园区累计引进签约项目482家，投资额达638.19亿元，形成了航空航天、生物医药、电子信息、汽车零部件、高端装备制造等五大产业集群。 5.规划咨询服务。包括开发区域的概念规划、空间规划、产业规划及控制性详规编制等规划咨询服务，规划文件报政府审批后实施。 （3）运作模式 固安县政府与华夏幸福公司签订排他性的特许经营协议，设立三浦威特园区建设发展有限公司(简称三浦威特)作为双方合作的项目公司(SPV)，华夏幸福公司向项目公司投入注册资本金与项目开发资金。项目公司三浦威特作为投资及开发主体，负责固安工业园区的设计、投资、建设、运营、维护一体化市场运作，并通过资本市场运作等方式筹集、垫付初期投入资金。此外，三浦威特与多家金融机构建立融资协调机制，进一步拓宽融资渠道。 【行业分析】片区开发+PPP=未来的城市运营商 基于政府的特许经营权，华夏幸福公司为固安工业园区投资、建设、开发、运营提供一揽子公共产品和服务，包括土地整理、基础设施建设、公共设施建设、产业发展服务，以及咨询、运营服务等。截至2014年华夏幸福公司在固安工业园区内累计投资超过160亿元，其中，基础设施和公共服务设施投资占到近40%。 【行业分析】片区开发+PPP=未来的城市运营商 双方合作的收益回报模式是使用者付费和政府付费相结合。固安县政府对华夏幸福公司的基础设施建设和土地开发投资按成本加成方式给予110%补偿;对于提供的外包服务，按约定比例支付相应费用。两项费用作为企业回报，上限不高于园区财政收入增量的企业分享部分。若财政收入不增加，则企业无利润回报，不形成政府债务。 风险分担方面，社会资本利润回报以固安工业园区增量财政收入为基础，县政府不承担债务和经营风险。华夏幸福公司通过市场化融资，以固安工业园区整体经营效果回收成本，获取企业盈利，同时承担政策、经营和债务等风险。 （5）主要创新点及借鉴价值 固安工业园区新型城镇化PPP模式属于在基础设施和公用设施建设基础上的整体式外包合作方式，形成了“产城融合”的整体开发建设机制，提供了工业园区开发建设和区域经济发展的综合解决方案。 1.整体式外包 在政企双方合作过程中，固安县政府实际上是购买了华夏幸福公司提供的一揽子建设和外包服务。这种操作模式避免了因投资主体众多而增加的投资、建设、运营成本，而且减少了分散投资的违约风险，形成规模经济效应和委托代理避险效应。 2.“产城融合”整体开发机制 在“产城融合”整体开发机制下，政府和社会资本有效地构建了互信平台，从“一事一议”变为以PPP机制为核心的协商制度，减少了操作成本，提高了城市建设与公共服务的质量和效率。通过整体开发模式，对整个区域进行整体规划，实现公益性与经营性项目的统筹平衡。 3.工业园区和区域经济发展综合解决方案 政企双方坚持以“产业高度聚集、城市功能完善、生态环境优美”作为共同发展目标，以市场化运作机制破解园区建设资金筹措难题、以专业化招商破解区域经济发展难题、以构建全链条创新生态体系破解开发区转型升级难题，使兼备产业基地和城市功能的工业园区成为新型城镇化的重要载体和平台。 项目案例二：中信滨海新城项目 （1）项目背景 中信汕头滨海新城项目位于汕头市濠江区南岸，总规划面积是168平方公里，预计投资总额是500亿元。具体开发内容包括一级土地开发、城市基础设施建设、公共配套建设和产业投资等一系列资源整合。首开区为南滨片区，开发面积为12.4平方公里。 开发建设内容主要包括四个方面：基础设施建设，包括一条投资达60亿元苏埃过海隧道；土地整理；大型公建配套，包括博物馆、学校、医院、城市公园、影剧院等；产业配套，包括城市商业、旅游酒店、体育健康、文化创意园等。 【行业分析】片区开发+PPP=未来的城市运营商 （2）合作模式 汕头海湾隧道项目通过公开招标确定中信地产为项目城市运营的合法投资主体，由滨海新城公司（中信地产与社会资本合资成立，其中中信占股51%）与当地政府共同成立隧道项目公司进行建设，其中滨海新城公司股份占比为51%。该项目运营基金由城市运营PPP基金和隧道运营PPP基金组成，其中城市运营PPP基金由政策性银行、商业银行、境外资金等组成，而隧道运营PPP基金则由外地车收费、年票、政府补贴、收取营运费用等组成，并由中广银信基金公司为上述两种基金提供支持。 地方政府主要提供土地资源和政策资源；中信主要负责整个项目的策划规划、资本运作、融资、产业运作、包括整个项目的运营管理还有品牌输出，资源整合等等。通过项目的整体运营，地方政府获得了城市环境的改善，产业的转型升级，得到了长期的税源和新增的就业岗位，另外还得到了土地增值的收益。作为中信来讲，通过跟政府的交易结构的设定也获得了合理的投资回报。 地方政府主要提供土地资源和政策资源；中信主要负责整个项目的策划规划、资本运作、融资、产业运作、包括整个项目的运营管理还有品牌输出，资源整合等等。通过项目的整体运营，地方政府获得了城市环境的改善，产业的转型升级，得到了长期的税源和新增的就业岗位，另外还得到了土地增值的收益。作为中信来讲，通过跟政府的交易结构的设定也获得了合理的投资回报。 （3）主要创新点及借鉴价值 中信城市运营是通过与政府建立起来的创新型公私合作PPP关系形成“政府引导，市场主导”的新型城镇化发展模式。第一是政府通过法律途径充分授权城市运营商实施城市的综合开发运营。第二是城市运营商作为市场的主体，是城市资源的整合者、提供者和运营者。 （1）社会资本承担了项目范围内，土地一级开发、城市基础设施、公建配套和城市产业投资的一系列资源整合，中信集团作为社会资本获得了巨大的项目开发机会。 （2）传统意义上政府承担、完成的职能多半由社会资本予以完成。包括区域规划、基础设施建设，甚至包括产业投资等一系列工作，政府不再亲力亲为，更不用承担债务风险，甚至包括招商引资之类的工作均由中信集团完成，政府承担的就是按照法律法规的规定，履行法定的行政管理职责，保障法律法规在开发区域内的实施。 （3）通过项目实施，政府退回到社会秩序维护、监管者的地位；社会资本承担了项目的风险与收益，真正实现了政府与社会资本的归位尽责，各得其所。 首先，严格界定实施范围，避免形成明股实债的假PPP。 “风险分担、利益分享”是PPP的核心理念，向社会资本方保证资本金和合理投资收益的固定回报方式实质上是“明股实债”，既不符合政策规定，也同PPP理念背道而驰。没有风险作为压力，社会资本就没有改善经营、提高效率的动力。地方政府的利益让渡如果不能换来更优质的公共产品供给，那就是净损失，无异于利益输送。为避免产业园区PPP跌入“明股实债”的误区，产业园区管理机构首先要端正政绩观，不以简单追求数量型增长作为园区的目标；同时，必须明确界定范围，不能把本应向社会公开投标的建设工程包装成PPP项目推向社会。 第二，鼓励在产业园区设立社会资本主导的“园中园”。 近年来，一批专业化、品牌化的产业地产项目在各地产业园区迅速崛起，代表企业包括：华夏幸福基业、联东U谷、天安数码城等。这些企业通过上市、基金注资等方式获得融资，加速在全国主要经济圈布局。从盈利模式看，这些产业地产的盈利主要包括五种类型：土地增值、物业经营、政府奖励补贴、产业服务、资产增值。从实际效果看，社会资本“替代”地方政府建设产业园大都实现了“多赢”局面。政府得产业、得税收、得发展，社会资本获得长期稳定的收益，当地劳动力得就业机会，而入驻企业则获得产业链融合发展的成长环境。值得注意的是，这种“园中园”模式尽管也面临参与税收和土地增值收益分享尚缺政策支持的问题，但它完全契合PPP等“政企合作提供公共产品”的基本要求和“融资便捷、效率更优、风险分担、利益分享、物有所值、力所能及、合理回报、长期稳定”核心要义，应该鼓励产业园区中开展这种PPP尝试。 第三，着力消解前期PPP项目中存在的“不完全契约”问题。 正由于国家有“地方政府财力10%”作为实施PPP项目年度政府补贴额度的限制，地方政府部门争相上项目，社会资本争相抢项目，导致前两年签约的一批PPP项目具有明显的“不完备性”，甚至财政部推出的一批示范项目在实施过程中也出现严重的问题，特别是盲目强调投资回报、忽视第三方参与人利益的问题比较多。产业园区PPP项目大多与园区基础设施开发建设有关，而基础设施建设又需要以征收农村集体土地、对农民进行合理的拆迁安置补偿为前提。前期签订的不少PPP协议项目实施范围并没有完成征地补偿，还存在很多的不确定性，需要及时加以明确，否则难免出现“逆市场化”、“逆公益化”的问题，使政府和社会资本合作异化为“公私合谋”关系，走向引入PPP模式初衷的反面。因此，应着力消解前期PPP项目中存在的“不完全契约”问题，完善园区类PPP项目的监管体系，提高相关准入门槛；在前期准备过程中应有针对性地做好计划，在项目执行过程中，监督政府和社会资本充分履约。 近来，各地的产业园区纷纷推行PPP模式，PPP模式一时大热。至于最终发展的结果如何，则又另当别论。产业园区作为地方政府的产业载体，以产业聚集和协同发展为目标，一般都承载了地方政府对于产业发展的美好想象与规划，在招商引资政策以及土地利用规划方面，都能够得到各级政府的倾斜和“关照”。然而，在实践中管委会与城建公司虽同属一家，但各有各的执行团队，各有各的利益诉求，不能实现有效的行为统一与协同。 另：大量粉丝还没有养成阅读后点“好看”的习惯，希望大家在阅读后顺便点“好看”和转发，以示鼓励！一个人长期坚持发布真的很不容易，多次想放弃。坚持是一种信仰，专注是一种态度！ 声明 Declaration 感谢每一位作者的辛苦付出与创作，'PPP产业大讲堂'均在文中备注了出处来源。若未能找到作者和原始出处，还望谅解，如原创作者看到，欢迎联系“PPP产业大讲堂”认领。如转载涉及版权等问题，请发送消息至公号后台，将在第一时间处理，非常感谢！支持原创，欢迎投稿，联系人：PPP产业大讲堂培训中心主编室张老师，13718710171(可添加手机微信)，邮箱1409120290@qq.com。 |
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