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园区中国（park_china) 出品 | 火花S-Park 如何评判一个真正的园区PPP？ 首先请大家来看火花S-Park对“园区PPP”这个概念的定义： “园区PPP，就是政府与社会资本进行高度合作，以更具活力的完全市场化的手段提升产业园区的运营效率，以平台整合的思维与路径去进行软硬件的搭建，以及产业的集聚与服务，并从园区的长期运营之中获取合理收益的模式。” 可以看到，这里面既包含我们所公认的一些PPP特征，比如风险共担、利益共享、长期运营等，也包含产业地产范畴的一些重要概念，那就是需要提升园区的运营效率（注意，不是建设开发效率），必须有产业的集聚和服务概念，以及从园区长期运营中获取合理收益。 因为产业园区与污水处理、高速公路等不同，虽然都属于服务于区域的公共产品范畴，但污水处理和高速公路在建设、运营、维护方面已经有一个非常固定的标准流程，无论是能够带来收益的流量（污水流、车流），还是建设、运营质量上都可以非常严格地用测算框架来固定，但这种模式显然根本不适合于产业园区这种特殊产品。 另外，从“使用者付费”这个角度，污水处理、高速公路也可以很直接地从使用者付费中获取收益，但产业园区使用者的租金和一些服务费等等却很难覆盖园区运营者的成本，这就需要地方政府、园区管委会有一些税收挂钩、绩效奖金方面的补贴，其来源可能包括但不限于产业园区总体规划范围内政策允许的土地出让收益、产业园区税收地方留成部分、区财政年度预算安排的资金、财政专项资金、其他非税收入等。 最后，尽管作为PPP，共通的地方就是要重视“O”的部分，但产业园区的“O”与另外一些传统PPP项目的“O”有非常重大的差别。火花S-Park认为，在财政部定调的PPP模式下，建好园区仅仅是开始，如何更好地控制现金流和整体债务，更高效持续地提升园区盈利能力才是更为重要的；同时，存量园区的盘活与运营也将是一个重要的领域，这时候拼的就不是重资产能力，而是在运营、服务、金融、资源整合等的轻资产能力。 总之，鉴定园区PPP有五个关键性要素：
如果缺乏这五个紧密关联的“火花S-Park判定因子”，那我们基本可以断定，这是一个伪园区PPP项目，可能只是一个跟园区相关的，土地一级开发、基础设施的BT或BOT项目。 3月30日，财政部PPP中心对于媒体报道的“2286个假PPP项目”进行了解释，其称经审核未纳入项目库的项目主要有三种情况：一是不属于公共产品和服务范畴，比如商业性地产开发，或不符合PPP操作规范，比如采用BT方式；二是项目信息不完整；三是审核工作尚未完成。由此也可以印证火花S-Park的判断逻辑。 下面火花S-Park就为大家列举几个案例，这几个案例都对外宣称自己是“园区PPP”的创新者，我们来看一下，它们是否符合我们对于园区PPP的判定？ 【案例一】沧州经济开发区汽车产业园PPP 案例描述： 2015年，为承接北京现代沧州工厂及配套产业的入驻，实现开发区产业的借势发展、转型升级，沧州经济开发区积极推进汽车产业基地建设，规划建设了汽车产业园，主要建设内容为汽车产业园土地平整、道路建设、配件厂房、物流园厂房、汽车园职工宿舍、保税仓库等，建设周期为10年。 但是，受资金因素制约，汽车产业园建设也一度触及了“天花板”。为突破瓶颈，沧州经济开发区管委会经过多方研究和探讨，借鉴外地先进经验，决定采取政府与社会资本合作PPP模式推进汽车产业园建设，推动政府与社会资本“共舞共赢”。 经过公开招投标，确定了社会资本合作单位——由北京汽车集团产业投资有限公司、中国建筑股份有限公司、民生加银资产管理有限公司三家组成的联合体中标，并成立了项目公司，由沧州经济开发区建设投资有限公司代表政府方与社会资本共同出资设立项目公司，作为项目实施主体，建设运营汽车产业园。政府授予项目公司对汽车产业园建设管理的特许经营权，经营方式采取投资、建设施工、运营维护一体化，项目公司负责特许经营范围内的投资、建设施工，以及特许经营期内基础设施的运营维护。特许经营期满，项目公司将完好设施无偿移交给政府。
汽车产业园项目规划总投资36.62亿元，其中通过PPP模式引进的社会资本4亿元。沧州经济开发区将根据合理设定的年化收益率，以“分期支付”方式，与社会资本资金开展合作。目前，4亿元（含9000万元注册资本金）社会资本已经注入，一期9亿元项目贷款已经到位，北京现代周边道路及110KV输电线路等工程已经开工建设。 【判定】 总体来看，这好像是一个不错的PPP样本，但距离园区PPP还有一段距离。 案例中自己说得很清楚，“受资金因素制约”，也就是名为园区PPP，实为固定收益的BT融资。 而且汽车产业园所需要建设的基础设施和载体内容门槛很低，政府部门和城投公司如果资金充沛的话完全可以胜任。 从整个案例描述中，也根本没有我们所设置的与园区运营效率以及整体价值提升相挂钩的收益部分，以及在汽车产业园运营风险方面的共担机制。从这个角度来看，社会资本方和地方政府仅仅是就汽车产业园建设达成的“合作者关系”，而远非园区PPP要求的“合伙人关系”。 另外，从时间上，整个PPP时间周期仅仅为10年，也不满足财政部在《政府和社会资本合作法（征求意见稿）》规定的“PPP合同年限不低于25年”。 与该项目类似的，还有武汉经济技术开发区黄冈产业园PPP，中标者乃是中交建集团；渭沱综合物流产业园PPP，中标者为中国建筑一局。不过后者在2016年初又引入了普洛斯，不知道这个所谓的物流园区PPP是否会有一些实质性的变化。 【案例二】张家口经济开发区洋河高科园PPP 案例描述：2015年，由张家口经济开发区管辖的洋河高科园与太平洋建设集团签署PPP协议，由太平洋建设集团垫付资金建设洋河高科园，完工后由洋河高科园“分期支付”。该园区项目占地20平方公里，总投资30亿元。按照PPP新模式，洋河高科园将规划设计、道路、市政管网、路灯及污水处理厂进行整体打包，由太平洋建设集团利用5年时间完成建设。 【判定】 这个案例还不如上面的沧州经济开发区汽车产业园来得像，也没有必要一个个卡判定标准了。简单来说，洋河高科园和中国著名的BT大户太平洋建设集团之间签署了一个教科书般的BT合同。 一般来讲，这种模式的流程是，当地政府按照完成的工作量，拨付约30%的工程款，其余70%左右由承建方太平洋集团垫付，并在这个资产包整体工程验收完工以后分四年偿还。在项目完工后的第一年偿付30%；第二年偿付20%；第三年偿付10%；第四年偿付5%，这个支付周期根据不同项目有不同的规定，但总体大同小异。这是典型的“中国式”BT模式——政府出资三分之一，企业垫付三分之二，之后政府逐年偿付工程款。 这种BT是一种纯粹的垫资行为，项目建成即移交，运作周期，当地政府还得为项目筹集资金，只是因为分期支付，短暂地延缓付费时间，根本没有起到缓解财政压力的作用。 【案例三】长春高新产业技术开发区国际物流园PPP 案例描述： 2015年，中铁投资集团与长春高新区、龙翔投资控股集团、建信信托公司四方在北京联合签署《长春高新产业技术开发区国际物流园PPP项目合作框架协议》。按照规划，该物流园内规划建设10个功能分区，即铁路综合货场、集装箱物流区、公路交通枢纽集散区、物流工业区、保税仓储区、行政区、生活配套及物流商贸区、粮食及农副产品冷链物流区、综合批发转运区、散装货物区。 在这个所谓的园区PPP模式中，长春国家高新技术产业开发区管理委员会、中铁投资集团有限公司、龙翔投资控股集团有限公司、建信信托有限责任公司四方，将按照“风险共担、全程参与、权责清晰、投建协同”原则，采取“项目投融资＋规划设计＋建设总承包＋物业综合开发”的PPP模式结成战略联盟，合力构建区域规划、产业定位、园区建设、品牌推广、招商引资、投融资服务、金融合作和综合服务的一体化“大经营”格局，为政府和业主提供投资、规划设计、建设管理一揽子项目解决方案和一站式服务。 【判定】 看起来十分高大上，但完全经不起推敲。与前两个案例一样，仍然是一个简单垫资建设的产业园区开发BT，基本没有任何运营的痕迹在里面。 尽管有“区域规划、产业定位、园区建设、品牌推广、招商引资、投融资服务、金融合作和综合服务一体化”这样的套话，但是我们来看三个社会资本，中铁、龙翔，一个央企，一个地头蛇，都仅仅盯着一级开发和基建工程，建信信托更是作为一个融资平台拉进来，无法承担任何招商、经营和服务功能。而真正的PPP模式，社会资本必须进入到项目的全过程（准备期、投融资期、建设期、运维期、移交期），而公共部门更多发挥公共服务、监督管理的宏观层面的作用。总体来看，项目也完全没有火花S-Park的“园区PPP”几项判定因素，因此仍然是一个伪园区PPP。 【案例四】隆基泰和保定东湖PPP 2015年，港股资本市场新贵隆基泰和获得了母公司保定东湖PPP项目的注入，从而为自己在资本市场上增加了一个火热的“PPP概念”。 资料显示，该项目为河北保定市首个采用政府与社会资本合作（PPP）模式开发项目，位于河北省保定市东部，属于保定市“东进北拓”核心区位，项目拟规划面积约5000亩，预计总投资约为52.6亿元。 隆基泰和将就项目进行土地一级综合开发整理、公建及基础设施建设、城中村改造等开发内容的投资与运营。项目建设期暂定为5年，公园配套服务设施运营期暂定为30年，而其余公建项目运营维护期暂定为11年。 关于项目收益，按照与政府协议的约定，政府将分别按照公建投资及土地一级开发整理相关投资成本总额的固定比率计算隆基泰和的投资收益，其中公建的投资成本及收益将于每年年底结算后按程序支付，土地一级综合开发整理的投资成本及收益将于土地招拍挂后予以支付。 【判定】 这个所谓的PPP非常接近华夏幸福产业新城模式的前半部分，以及中信地产的汕头PPP项目，我们对这些模式的定义仍然是一个基于基建和土地一级开发的BT项目，仅仅是包装成接近于PPP而已，或者用他们自己的话说，“精神上符合国际的广义PPP概念”罢了。 根据火花S-Park的调查，该项目从2014年就已经完成了立项、定位和规划，实际的名称是“保定市东湖文化中心整体开发项目公开招标”，其所需要的仅仅是BT的公开招标，隆基泰和母公司旗下的保定盛辰城市建设管理有限公司就是中标方。也就是说，项目在包装成“PPP面貌”之前，就已经过公共部门的规划设计、可行性研究后，社会资本仅仅是通过参股、投标等方式参与到项目中而已。 而且从整个收益模式来看，仍然是增加了当地政府的潜在负债，因此，该项目也基本不属于真正意义上的PPP项目。 【总结】 正如我们之前的报告所言，“园区PPP”，乃是中国PPP这座皇冠上最璀璨的那颗明珠。无论就其复杂性还是系统性而言，园区PPP均冠绝其间，其既有基础设施PPP的共性，也有自身丰富而不可比拟的特性。但是，真正的园区PPP究竟应该如何操作，同时能够避免重新回到BT、BOT的老路子上，是园区中国、火花S-Park以及众多行业参与者共同关心和积极探索的重要命题。 对于上述这些伪园区PPP项目而言，它们有自身存在的合理性，也不失为一种解决当地区域和产业发展的道路，但从真正园区PPP的概念来看，其隐藏的一些风险和问题不容忽视，尤其是运营和产业方面的缺失非常严重，对此，我们绝非求全责备，哗众取宠，而是真心希望能够充分利用好PPP模式给处于瓶颈期的中国产业园区行业带来的福音和机遇，以利长治久安。
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