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区域综合开发，实践中又称片区综合开发、城镇综合开发。区域综合开发在我国现行的法规政策中尚无统一和明确的定义，一般是指在符合国家及地方规划的前提下、对具有一定规模、相对成片的区域进行系统性改造、投资、建设、运营和维护。关键内容通常包括战略定位、规划设计、土地一级开发、基建公服建设、产业和内容导入、运营管理等，常见形式包括旧城改造、工业园区、产业新城、特色小镇、旅游综合体等。本文从历史发展的角度，对区域综合开发在不同阶段下的形式和特点进行总结归纳，梳理脉络，为当下和未来的发展讨论提供参考和借鉴。 一、历史沿革 据不完全统计和查证，区域综合开发在我国的发展历程，可概括为如下几个阶段： （一）早期雏形 关键词：改革开放、政府投资 区域综合开发的历史最早可以追溯到改革开放初期的招商局蛇口工业区。1979年1月，中华人民共和国国务院正式批准设立位于深圳市南山区的蛇口工业区，由当时的央企招商局集团全资负责开发、投资、建设、经营及管理。蛇口工业区是新中国后第一个对外开放的地区，并且是一个配备厂房（部分后来改为科创办公室）、商业大厦、住宅及港口（赤湾港、妈湾港、蛇口邮轮中心）等设施的现代化工业及商住园区。随着改革开放的深入，蛇口工业区模式得到了推广和普及。到了20世纪80年代，各地相继设立经济特区、经济技术开发区和高新技术产业开发区，这些由政府直接投资和开发的经济特区和高新区，逐渐成为了我国经济的重要组成部分。 （二）快速发展 关键词：分税改革、房企涌入 1994年的分税制改革使土地成为了地方经济发展的关键生产要素，同时也塑造了区域经济的发展动力。作为区域产业和经济发展的重要载体，形形色色的园区如雨后春笋般建立起来，呈现爆发式增长并快速向各级城市、县域扩散。随着1998年的住宅商品化改革，房地产行业开始了近二十年的迅猛发展。在地方政府需要资金、房企需要土地的大背景下，以房地产换基础设施的模式开始盛行，即房企在协议拿地的同时，承诺进行市政道路、学校医院等相关基建公服的配套建设。在大规模城市化建设的进程中，以土地为开发和投资对象的区域综合开发逐渐成为各地扩张和竞争的重要工具。 （三）政策收紧 关键词：土储制度、规范发展 2001年的建设用地土地收储制度和2003年施行的土地招拍挂制度，标志着我国的土地使用开始规范化。2004年国土资源部、监察部联合下发《关于继续开展经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让情况执法监察工作的通知》，正式叫停了此前盛行的以协议出让经营性用地的做法。按照土储政策要求，国有土地必须先进行适当整理，成为“净地熟地”后方可出让。此项政策正式将土地一级开发从先前的模式中剥离。于政府而言，在经营性用地出让日益公开化和规范化、土地价值不断提高的情况下，原本以大量土地换基础设施的模式已不具备经济性；另一方面，此前爆发式的开发和建设，导致各类园区和新城等内容冗余，功能重复，同质化以及土地资源流失等问题凸显。国家层面开始重视园区的前期规划和规范发展，国务院从2003年开始对全国各类产业园区进行清理和整顿。 （四）转型升级 关键词：PPP、产业服务 紧跟我国城镇化发展浪潮，曾经功能单一的工业和产业园区也逐步开始城市化，即具备一定规模的园区逐渐演变为城市或城市的一部分，典型代表有苏州工业园、固安产业新城、浙江特色小镇等。园区的城市化使得产业用地在城市功能的支撑下具有更高的溢价空间，而住宅用地也因为产业引入带来的人口增长而更具有开发价值。一些具有前瞻性的房地产开发企业开始意识到传统以土地为核心的城市建设难以实现可持续发展，因此开始向城市资源整合、提供配套服务的“城市运营商”转型。其他的区域综合开发投资者则开始注重区域功能定位、规划设计与二级开发的联动，从传统的建设投资升级为产业服务，逐渐形成了如今区域综合开发的基本架构。 2014年前后，在国家推广PPP模式的政策利好下，区域综合开发开启了新一轮的繁荣发展。国家各部委均出台政策，鼓励和支持区域综合开发采用PPP模式。 2014年12月国家发改委发布《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》(发改投资[2014]2724号)，强调对于新型城镇化试点项目，各地应优先考虑采用PPP模式建设； 2016年2月国务院印发《关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》(国发[2016]8号)，对投融资机制提出新要求，应广泛吸引社会资本参与城市基础设施和市政公用设施建设和运营。 但是在最近的两年中，PPP模式和区域综合开发不断受到政策的调整和规范。 2017年财政部发布了《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》(财办金[2017]92号)，明确商业地产开发、招商引资项目等内容不得纳入PPP合作范围，并进一步强调PPP合作范围只限于“政府负有提供义务的基础设施和公共服务领域”，以此防范实践中社会资本通过区域综合开发把商业地产开发、招商引资等项目“包装”进PPP实现一二级联动开发的做法。 2019年《财政部关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》(财金[2019]10号)（下称“10号文”）发布，其中明确指出新签约项目不得从政府性基金中安排项目运营补贴，直接切断区域综合开发的主要回报来源，造成如今区域综合开发缺少合规政策出口的困境。 二、发展脉络总结 通过上述历史发展脉络，可以观察到区域综合开发在历史的各个阶段中，完全不同的经济和法规背景孕育出完全不同的时代特征。 在改革开放至90年代中期的时段，现代投融资体制尚未成型，土储制度尚未建立，主要由政府作为实施主体进行系统性、区域性的开发建设和资金投入，这一过程在前期投入阶段，完全依赖地方财政实力。而开发和投资的重点，是地方和区域内的基础设施、公共配套。 随着投融资体制的改革，地方基建项目和片区建设任务的实施主体从政府过渡至城投平台，通过金融机构进行融资成为开发资金来源主流，信用背书也逐渐从财政担保过渡为土地要素，即以土地直接抵押或以土地出让收益为还款来源。此时的开发和投资，已经开始着眼于综合效益和地区形象的提升，开始要求基建投资与长期效益取得平衡。 随着新一轮产业升级的浪潮和防范金融体系系统性风险的政策要求，无论是地方政府还是投资者，均着重强调投融资的可控性和区域的长线发展，将区域开发的重点后移至产业导入和运营服务，力求引入有竞争力的高新技术产业或具有高附加值的第三产业，在可持续发展的基础上实现双方共赢。 某种程度上，区域综合开发的发展历史，正是改革开放后中国经济发展历史的缩影，是一个从基建投资向产业和服务发展的蜕变过程，是从政府行为到政府与市场综合运作的模式探索。 本文作者彭程，现就职于中国投资咨询有限责任公司。文章为作者独立观点，不代表中国投资咨询立场。 |
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