   甲承包某村退耕还林地，并在树行中间种植甘薯，后乡政府以《退耕还林条例》明确规定禁止林粮间作为由责令拔除。经查证，甲所承包退耕还林地的树行中间的确种植了甘薯，但数量有限，未对地表植被造成破坏，而且树木长势良好，对于缺苗地方甲还进行了补种。在这种情况下，甲的行为是否合法？  答： 一、甘薯是否属于粮食作物 《退耕还林条例》第29条规定：“退耕还林者应当按照作业设计和合同的要求植树种草。禁止林粮间作和破坏原有林草植被的行为。”林粮间作是指在人工营造的稀疏林地内，于树行之间的宽阔地带种植农作物的间作形式。因为退耕还林地区往往水土条件差、粮食产量低而不稳，本身便不适宜耕作，所以通常情况下，国家出于保护和改善生态环境、减轻水土流失的目的禁止退耕还林地区林粮间作。因此，本例中甲的行为合法与否首先在于甘薯是否属于粮食作物？2017年中央一号文件关于统筹调整粮经饲种植结构中明确提出，粮食作物生产要增加薯类比重，而生活中甘薯也主要用于人类食用，因此甘薯应属于粮食作物范畴。 二、林业法律法规逐渐提倡林粮间作，并非完全禁止 国务院《关于完善退耕还林政策的通知》第11条规定：“在不破坏植被、造成新的水土流失的前提下，允许农民间种豆类等矮秆农作物，以耕促扶、以耕促管。”2014年，国务院批准的《新一轮退耕还林还草总体方案》第7部分配套政策第2条规定：“在不破坏植被、造成新的水土流失的前提下，允许退耕还林农民间种豆类等矮秆作物，发展林下经济，以耕促扶、以耕促管。鼓励个人兴办家庭林场，实行多种经营。”通过以上法规关于林粮间作规定的变化，可知国家由最初禁止林粮间作逐渐转变为在不破坏植被、造成新的水土流失的前提下，允许在退耕还林地上间种矮秆作物。矮秆作物泛指秸秆比较低矮的农作物，比如小麦、荞麦、大豆等。根据矮秆作物的定义，本例中的甘薯应属于矮秆作物，且未对当地植被和树木生长造成不良影响，应当允许种植。 三、退耕还林地区有条件的林粮间作应以不改变林地用途为限 《土地管理法》第4条规定：“使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。”《退耕还林条例》第29条第1款规定：“退耕还林者应当按照作业设计和合同的要求植树种草。”第31条还规定：“禁止在退耕还林项目实施范围内复耕和从事滥采、乱挖等破坏地表植被的活动。”退耕还林地按照土地规划应为林地，既属林地，便应以植树种草、保持水土为宜，而不能借发展林下经济从事复垦等违法活动以致改变林地用途。由此可知，退耕还林地区发展林下经济是以不改变林地用途为重要前提的，而林地用途改变与否，不仅需要考虑农作物的种植面积，还应当综合考虑树木的有无、密度和长势等来综合加以认定。因此退耕还林地区间作甘薯等矮秆作物也应合理有度，避免非法改变林地用途。本例中甲在坚持退耕还林地用途的前提下，积极履行管护职责，在保证树木成活率和保存率的同时，其适当套种甘薯的行为，符合国家规定，属于合法行为。   |
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