|
近年来，随着城市建设步伐的加快，一栋栋高楼大厦拔地而起，城市环境的形象大大提升，这些日新月异的变化相当部分都是建立在旧城区的拆迁改造等基础之上的。与此同时，房屋被征收或拆迁后（以下统称为房屋征收）注销登记问题日益突出，由于我国现行法律法规对此没有明确的规定，导致法学理论与实务界理解不一。笔者结合多年政府房地产法律实务工作经验及我国有关法律法规的规定，试从法律实务角度对房屋被征收注销登记有关问题进行探讨，以期引起有关部门的关注，并呼吁统一的处理规则、程序尽快出台，从而保障此项工作有章可循。 一、房屋被征收办理注销登记的必要性和重要性 （一）为不动产统一登记制度的建立和完善奠定基础，这亦是贯彻和落实《不动产登记暂行条例》的法律要求。 被征收房屋注销登记工作一直存在着管理迟滞问题，重视房屋的征收而轻视房屋产权及土地使用权的注销历来是征收、拆迁工作中的普遍现象。对被征收后的房屋如不及时办理注销登记，不仅对登记机构不动产登记档案的建立和清理工作造成阻碍，也不利于对相关权利人合法权利的保护，容易给不法分子提供钻营的机会，从而影响社会稳定。 另外，随着《不动产登记暂行条例》的颁布与实施，进一步加强对被征收房屋注销登记工作的组织实施也更具必要性和重要性。全面、充分、及时开展对被征收房屋的注销登记工作，是为不动产统一登记制度及不动产统一登记信息平台的建立与完善奠定基础，是完善社会主义市场经济体制、建设现代市场体系的必然要求，对于保护不动产权利人合法财产权，提高政府行政治理效率和水平具有重要意义。 （二）注销登记是物权公示与公信原则的客观要求，有利于维护不动产占有秩序和交易的安全。 在征收、拆迁过程中，对被征收房屋的合法拆除实质是物权消灭的过程。根据《物权法》第6条“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，应当依照法律规定登记”、第9条“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力”、第14条“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，依照法律规定应当登记的，自记载于不动产登记簿时发生效力”、第30条“因合法建造、拆除房屋等事实行为设立或者消灭物权的，自事实行为成就时发生效力”之规定，被征收房屋的物权消灭是引发其注销登记的重要原因。 对被征收房屋及时办理注销登记，不仅是物权公示制度和公信原则的客观要求，其对不动产占有秩序和交易安全的维护也有着重要意义。在房屋及土地征收补偿过程中，牵涉的权利主体，既包括房屋的所有权人和土地使用权人，也包括其他的抵押权人、出租权人等等。这些主体的权利基础均系基于物权（即被征收房屋或土地）状态的存续，在被征收房屋已被合法拆除之后，物权的事实消灭，必然导致这些权利主体的权利丧失。而对于已然消灭的权利如不能及时进行注销登记，势必会影响不动产市场的正常交易秩序和交易安全，易导致社会不安定因素的发生。 （三）及时对被征收房屋办理注销登记，有利于提高土地的利用效率，促进经济的可持续发展。 一般而言，房屋拆迁、土地征收工作的开展均是服务于城市、地域甚至国家的土地利用总体规划、国民经济和社会发展规划或其他专项规划的。这也就意味着，动迁工作的进展情况直接影响着相关规划项目的推进与发展。而在整个动迁工作开展过程中，对被征收房屋办理注销登记就是最后和最重要的环节。 例如，在当前的旧城区、公益基础设施项目征地建设过程中，被征收房屋的注销登记与土地出让存在着密切的关系。未经合法拆除的房屋，不能办理被征收房屋所有权和土地使用权的注销登记。被征收房屋拆除后，首先需要登记机构办理注销登记，在被征收房屋所有权及土地使用权注销登记后，国土资源部门方能办理土地出让手续。因而，只有对业已合法拆除后的被征收房屋和土地及时办理注销登记，才能为被征收地块的项目建设或土地资源整合开发利用赚取更多的时间和空间，才能为区域经济发展搭建平台，创造机遇。 二、被征收房屋办理注销登记的法律依据 因房屋征收导致的注销登记，是指房屋被征收后，因房屋的拆除导致房屋物权灭失，由申请人或房屋登记机构做出注销原房屋登记的登记，既包括被征收房屋的所有权注销登记，也涉及对被征收房屋项下土地使用权的一并注销登记（为便于阐述，本文除特别说明外，房屋征收注销均包含房屋占用范围内土地使用权的注销）。除《物权法》第14条、第30条基于物权公示原则从立法上对房屋灭失后进行注销登记的必要性予以明确外，《房屋登记办法》第38条“经依法登记的房屋发生下列情形之一的，房屋登记簿记载的所有权人应当自事实发生后申请房屋所有权注销登记：（一）房屋灭失的；（二）放弃所有权的；（三）法律、法规规定的其他情形”；而土地注销登记，根据《土地登记办法》第49条界定为“是指因土地权利的消灭等而进行的登记”，具体的注销依据包括该办法第50条“有下列情形之一的，可直接办理注销登记：（一）依法收回的国有土地；（二）依法征收的农民集体土地；（三）因人民法院、仲裁机构的生效法律文书致使原土地权利消灭，当事人未办理注销登记的”等。上述相关规定也都对被征收后房屋及土地办理注销登记提供了法律上的依据。 三、被征收房屋办理注销登记申请主体资格的法律界定 对于被征收房屋办理注销登记，笔者认为除涉及注销登记的申请条件、申请人需提供的办理要件及相关办理流程等规定外，更重要的应是对注销登记申请人主体资格的界定问题，即谁是“适格的申请人”。笔者本文中将就这一关键问题结合我国现行相关法律法规的规定进行分析和阐述。 （一）以被征收房屋原权利人为申请主体，办理被征收房屋注销登记。 依据《房屋登记办法》第38条“经依法登记的房屋发生下列情形之一的，房屋登记簿记载的所有权人应当自事实发生后申请房屋所有权注销登记：（一）房屋灭失的…”、《辽宁省村镇房屋权属登记管理办法》第15条第1款“房屋灭失的，房屋权利人应当自事实发生之日起30日内持房屋所有权证书和房屋灭失的证明文件申请房屋注销登记”、《大连市城镇房屋权属登记管理办法》第11条第1款“因房屋灭失、他项权利终止等，房屋所有权人、他项权利人应当自事实发生之日起30日内持房屋所有权证书、他项权利证书及房屋灭失或他项权利终止的证明文件申请房屋权属注销登记”以及 《土地登记办法》第51条“…原土地权利人应当持原土地权利证书及相关证明材料，申请注销登记”、《国家土地管理局印发<国家土地管理局土地登记规则>的通知》第58条“土地使用者、所有者和土地他项权利者未按照本规则规定申请注销登记的…”之规定，经征收房屋被拆除后，房屋所有权人应当申请所有权注销登记，被征收土地的所有权人、使用权人也应依法申请办理相应土地权利的注销登记。对基于房屋灭失主动申请办理注销登记的被征收人，如果申请人材料齐全，登记机构应当按正常流程办理注销登记。 （二）结合征收、拆迁补偿工作现状，扩大申请人范围，即由房屋征收人作为申请主体直接办理注销登记。 通过与被征收人签订安置补偿协议的方式和谐动迁，是征收、动迁部门惯常的工作模式，这也是宏观环境下各地政府普遍追求的拆迁模式。通常安置补偿协议签订后，被征收人就要将房屋所有权证、土地使用权证等证件交给征收补偿部门，待取得动迁补偿利益后大部分被征收人又都杳无踪影。受这种情形的制约，关于被征收后的房屋及土地的注销登记应由被征收人提交申请的要求实际是脱离现实的，在实践中难以操作。故结合征收、拆迁补偿工作开展的实际需求以及依据《辽宁省村镇房屋权属登记管理办法》第15条第2款“批准拆迁的房屋，拆迁人与房屋权利人达成补偿协议后，可由拆迁人代为申请房屋权属注销登记”、《大连市城镇房屋权属登记管理办法》第11条第2款“经房屋拆迁行政主管部门批准拆除的房屋，拆迁人与房屋所有权人达成补偿协议后，可由拆迁人代为申请房屋权属注销登记”之规定，承办律师认为对于签订补偿安置协议后，被征收人已取得相应动迁补偿利益且完成拆除的房屋的注销登记，可由拆迁人代为申请。由拆迁人向登记机构统一申请注销登记，既有利于拆迁人拆迁工作的开展，也方便登记机构的注销登记工作，提高行政办事效率。 （三）登记机构可依据人民政府的生效征收决定依法办理注销登记。 在对被征收房屋及土地办理注销登记的工作中，对已签订安置补偿协议的被征收房屋，只要经拆除后既可以由原房屋及土地的权利人申请办理注销登记，也可以由拆迁人代为申请办理。但很显然，在实际工作中，并不是所有的被征收人都会与拆迁人顺利签订安置补偿协议的，故对于未签订安置补偿协议，而是依据政府征收决定被依法拆除的房屋的注销登记该如何完成又是一个值得登记机构探析的命题。 根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第26条第1款“房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告”、《物权法》第28条“因人民法院、仲裁委员会的法律文书或者人民政府的征收决定等，导致物权设立、变更、转让或者消灭的，自法律文书或者人民政府的征收决定等生效时发生效力”及《房屋登记办法》第41条“经登记的房屋所有权消灭后，原权利人未申请注销登记的，房屋登记机构可以依据人民法院、仲裁委员会的生效法律文书或者人民政府的生效征收决定办理注销登记，将注销事项记载于房屋登记簿，原房屋所有权证收回或者公告作废”之规定，笔者认为，因人民政府的征收补偿决定一经做出即具有法律效力，故针对依赖于政府征收补偿决定消灭物权而强制解决补偿争议的被征收房屋及土地的注销登记，可以由登记机构依据政府的征收决定依法予以直接注销，也可由做出决定的人民政府向相关登记机构发函移送办理，统一注销。登记机构办理注销登记时，政府征收决定是注销登记要件，必须附卷存档。 四、征收房屋办理注销登记其他相关问题的阐述 （一）被征收房屋所有权被注销，土地使用权应一并注销 因征收补偿后被拆除的房屋，在其房屋所有权灭失的同时其相对应的土地使用权也是一并丧失的。故对于被征收的房屋而言，无论是坐落于国有土地还是集体土地，都应在其所有权灭失办理注销登记的同时一并完成土地使用权的注销登记。这既是“房地合一”的原则性要求，也是建立健全不动产统一登记制度的政策导向。及时完成被征收房屋的所有权及土地使用权的注销登记工作，对于相关登记机构来说是一项非常繁重的工作任务，尤其是在《不动产登记暂行条例》实施以前，很对地方都是把房产和土地进行分别登记，由两个机构来分别负责，这样，就又涉及到两个机构之间的协调配合问题。但笔者认为，无论最终是由一个机构完成还是由两个机构共同配合完成相应的注销登记工作，我们都应明确，重要的不是谁参与的，而是这项注销登记工作必须完成，只有将被征收房屋涉及的相关权利全部处理完结，才意味着征收补偿工作真正可以画上句点。 （二）为被征收房屋办理注销登记应切实履行实地察看程序 由于房屋所有权及土地使用权注销涉及到对权利人实体权利的注销，对相关权利人有重大影响。如果在办理注销登记时，不能严格依法操作，势必会给权利人和登记机构带来不必要的麻烦。因此，在为被征收房屋办理注销登记时应切实履行实地察看程序。对此，《房屋登记办法》第19条第3款明确规定：“办理下列房屋登记，房屋登记机构应当实地查看：…（三）因房屋灭失导致的房屋所有权注销登记；…房屋登记机构实地查看时，申请人应当予以配合”，《不动产登记暂行条例》第19条亦做出关于“不动产登记机构可以对申请登记的不动产进行实地查看：…（三）因不动产灭失导致的注销登记；…不动产登记机构进行实地查看或者调查时，申请人、被调查人应当予以配合”的规定。由此可见，为确保申请人申请注销的房屋确实拆除灭失以及其提供的相关证明文件及材料的真实性，注销登记机构负责人员具有在当地征收主管部门配合下进行实地查看的必要性，同时，对于注销要件齐全，业经实地查看形成勘察笔录及现场状态图片的房屋，登记机构应及时为其办理相应的注销登记手续。 （三）对缺少证明材料的被征收房屋办理注销登记问题的处理 由于历史原因或是征收动迁补偿时间长，动迁部门涉及多，相关档案材料几经流转等原因，可能致使申请人在对被征收房屋及土地办理注销登记时才发现存在政府征收决定、动迁安置补偿协议、房屋土地权属证书等相关证明材料无法提供的问题。而这些材料恰恰又是影响注销登记办理的重要因素。对此，笔者认为，登记机构在对被征收房屋及土地办理注销登记时，应区别情况，灵活办理。对无法提供政府征收决定的，可以由政府房屋征收主管部门出具相关地块的征收证明；对于安置补偿协议无法提供的，若申请人是原房屋或土地权利人，可以通过该权利人提供书面放弃权利声明的方式完成注销；对于房屋土地权属证书遗失的，可以在报纸或登记机构指定的网站上刊登发布产权证书遗失声明等等。为保证注销登记的合法性，登记机构工作人员在为被征收房屋办理注销登记工作中，一定要秉承严谨、审慎的工作态度，在灵活处理有关问题的同时，也要坚持法定的审核办理程序，确保登记要件的完整性和实践工作的无误性。 （四）被征收房屋注销登记档案应保存完整，避免纠纷的产生 因被征收房屋及土地的注销登记应属登记机构相关注销登记工作中的特殊情形，故对于被征收房屋及土地的注销登记档案的保存上也应由登记机构独立建档区别其他注销登记档案进行集中保存，对于该部分注销档案的完整保存，不仅是登记机构的法定职责，也是为避免有关纠纷发生的必要保全措施。 对被征收的房屋及土地办理注销登记，不仅牵涉到原权利人实体权利的消灭，也会影响到被征收土地的后续土地出让或动迁安置房的就地建设等问题，多重法律关系的冗杂势必可能诱发某些不定因素的产生，极易引起纠纷和社会矛盾。这时，也只有完整的注销登记材料才能为问题的说明、纠纷的化解提供可能性，故对登记机构来说，完整的保存被征收房屋及土地相关注销登记材料是充分必要的。 为了从根本上做好被征收房屋及土地的注销登记工作，政府应重视征收房屋的登记管理工作，征收拆迁部门应在征收补偿过程的各个环节注意资料的保存和交接，在征收项目地块结束时，及时整理相关资料以便注销登记的办理。登记机构的相关工作人员也应不断提高自身的业务水平，切实履行注销登记规定的程序，不断积累工作经验，提高工作质量，充分保证房地现状与不动产登记簿的一致性。同时，为全面贯彻落实好被征收房屋及土地的注销登记工作，相关牵涉部门包括房屋及土地的征收部门、拆迁实施单位、注销登记机构（房屋登记机构、土地登记机构）等，应组织召开相关工作会议，以制定注销登记工作实施办法或指导意见等方式，来形成统一的工作实施方案，以便注销登记工作的全面、有序开展。 作者：唐鹏林 辽宁锦连律师事务所律师 |
|
|
