 图为邹荣教授在讲座现场 最高人民法院颁布的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》于2015年5月1日起施行。本次司法解释共27条,包括十个大方面：立案登记制、起诉期限、行政机关负责人出庭应诉、复议机关作共同被告、行政协议、一并审理民事争议、一并审查规范性文件、判决方式、有限再审以及新旧法衔接。 意在对《行政诉讼法》修改过程中考虑不周、难以操作的部分进行补充，是一次“补丁式”的修改。
司法改革的重点之一是立案方式的改革，十八届三中全会提出将审查立案制改为登记立案制。立案难向来是制约行政诉讼功能发挥的瓶颈问题。 行政诉讼的初衷是法院通过行使审判权，审查行政机关的行政行为是否合法，进而保护公民合法权益，监督行政机关依法行政。 但实际运行中，出于种种原因，法院无意间成了行政机关立案的守门员，甚至出现不受理、不出裁定、不说理由的情况。 曾经的审查立案在时间成本和实际操作上都妨碍了司法整体功能的发挥，改为登记制后案件增多，作用明显。 本次司法解释对比《行政诉讼法》51条增加以下几点： 第一、一律接受起诉状；第二、七日内仍不能判明是否符合起诉条件的，应当先予立案；第三、在法院一次性要求补正的，当事人拒绝补正或者经补正仍不符合起诉条件的，裁定不予立案，并载明不予立案的理由。 判决形式的变化反映着诉讼请求的变化。我国行政诉讼法的判决思路存在一个误区：立法者认为目前规定的判决形式不到位，那么我们就来增加列举。从未来判案的情况出发，进而规定当事人要怎么提诉讼请求。 立法的指导思想，是要进一步丰富法院的裁判手段和判决形式，便于针对不同案件选择恰当的判决方式，从而对当事人的争议作出裁判。这是不成熟的做法。 相比之下，国外的诉讼法并不会规定起诉和判决的类型，因为面对种类繁多的诉讼请求，法律不可能将所有情况一网打尽。 最初的行政诉讼判决只规定了4种，其后通过司法解释增加了确认判决和驳回诉讼请求判决，本次修改后的判决方式的修改目前可以做8方面的归纳： 第一、删除了维持判决，适用旧法中维持判决的，一律改用驳回诉讼请求（第69条）；第二、增列明显不当作为撤销 判决并责令重做判决的情形（70条）；第三、增加给付判决73条）第四、增加确认违法判决（74条）；第五、增加确认无效判决（75 条）；第六、增加确认违法和无效判决的补救适用范围（76条）；第七、扩展变更判决的（77条）；第八、增加行政协议履行及补救 判决规定（78条）。 第二条中，合法但不公平、裁量明显不当的行政行为是否应该撤销，是一个值得关注的问题，即合法不合理的。 很多时候行政行为本身没有违法，但出现不平等对待或不遵循公序良俗等现象，这也是行政诉讼法修改时一直在考量的重大问题。 行政诉讼的审查是合法性审查。只要没有显失公正，不管合理不合理法院都是不干预的，并且法院对于行政行为的合理性没有审查权限。这被认为是行政诉讼法的重大欠缺。随着依法行政的推进，基本已不存在明显的行政违法行为，但表面合法，裁量却不公正的问题就更加突出了。 其实我们一直把行政行为的合法性和合理性分开看待了，法律追求的是公平合理，而不是形式主义的合法性与合理性的问题。这两者实则是统一的，我们要做到实质合法。要追求法理中的公平正义，就要对合法性进行扩张解释。 而且行政诉讼法中还对撤销行政行为规定了滥用职权的情形，这也给了法院很大的权利。虽然一个行政行为形式上合法，但法官认为你滥用职权，法官照样可以撤销。 上海有一个典型案例。拆迁过程中，一对住在南京东路步行街的老夫妻，安置房被分在了宝山。地租相差甚远，而且曾经住的一楼变成了七楼，这是安置房不设电梯的最高楼层，给他们的生活带来了极大的不便。法官想到的是如果有合理性审查的话问题可以很方便的解决，其实通过滥用职权的规定也完全可以处理。这也证明，分开看待合法性与合理性的问题反而不利于法官的审查。 考虑到立法背景，现行规定的思路是写给当时法理不通的法官的机械公式，是司法起步阶段的特产。但如今我们要明白，普法并非立法的目的，不要让法官“戴着镣铐跳舞”。 由法官对照原告的诉讼请求，结合被告行使职权或者履行法定职责的情况，作出能够回应原告诉请的裁决，从而以司法的方式有效地解决争议——这样的专业性立法才是正确思路，让法官和律师独立去判断去解决每个案件的诉讼请求和争议。 最高法院要把公民的起诉行为纳入法律的轨道中去，目的是良性的，但手段需要改善。法律从业者在解决行政诉讼争议时，也要避免生搬硬套，防止陷入司法漩涡中。  关于受案范围，司法解释并没有直接的规定，但这个问题公众关注度较高。 旧行政诉讼法规定的受案范围是：政府只有具体行政行为可诉，公民权利只有人身权及财产权可诉，附带部分特别规定。 各界一直呼吁拓展行政诉讼受案范围，但本次解释没有作出修改，只增加了列举情况： 行政契约（政府特许经营协议；土地、房屋等征收征用补偿协议；其他行政协议）、部分行政给付行为（最低生活保障待遇或者社会保险待遇的）。 其实，根据旧法的规定，这些列举都可以被纳入之旧法规定的范围内，实际操作意义大于法律意义。 行政机关有两类行为，一类是秩序维护，除此之外大量是给付类行为，即社会福利。过去立法着眼点主要在秩序方面，现在必须考虑给付行政。社会经济发展，公众开始关心应得的福利，关心能够从经济增长和社会发展中能分得多少蛋糕。因此，给付行政行为越来越成为争议多发领域。 现在法律放入最低生活保障、社会保险等权利，公民可以有法可依进行起诉。最近，大病保险是否该纳入基本医疗保障体系，正被热烈讨论。像这样民众关注度高的情形，未来行政诉讼是否可以列入，也值得我们关注。 目前公民对于政府维护秩序和社会调控的质疑减少，取而代之的是应得的福利没有获得、救济没有领取产生的争议。因此，把政府给付行为纳入受案，是这次修改的亮点。 对于公民人身财产以外的权利，本次修改中加了一个“等”字。这对公民权利保护有一定的推动价值，但能否很好地贯彻，还是要取决于法律特别规定。其他权利是否能平等的受到保护，在今后立法上还是有待考虑的问题。 毋庸置疑，政府如果要干预公民权力自由，必须明确依照法律法规。但是，依照非法律文件进行的行政行为是否可诉，是一个争议较大的问题。 把规范性文件纳入司法审查的呼吁很高，也有人建议通过复议的形式解决这一问题，但实际执行上还有太多细节需要考量，一时无法实现。 法律规定，行政案件应当由人民法院组成合议庭进行审理。是否要单独设立行政法院、采取法官独任制审判是争议的焦点。 建议的目是保证人民法院的审判不受干扰，强化法官在审判案件中的独立性。但改革现况与目标匹配性不达标，并且设立行政法院也不单是修改行政法的问题。从长远看，这个问题需要放在司法改革中去实现。 问题核心其实在合议制度和法官制度上。现行法律对合议庭讨论出的审判结果没有划分责任界限，一旦出现问题，合议庭成员与法官难免互相推脱。 若真的实行法官独任审判，就需要增加他的责任。这样法官的行为举止、道德规范、业务素养也会得到提高。 为防止出现滥诉，部分人主张原告资格、尤其是利害关系人的起诉范围应当受到限制。但从实践情况看，限制起诉资格没有必要。 首先，情况恰恰相反，行政诉讼并没有滥诉的趋势；其次，起诉权和胜诉机会应当由原告自行认知。 关于被告主体，需要看如何理解行政机关这个词。我国行政体制决定，只能以政府或其职能部门为被告。这不该是个复杂问题，然而我们的体制在改革，法律规定却没有变。找被告成了难事，说明法律对于政府机构组织的理解存在滞后性。避开各种职能部门，直接选择政府作为被告应是改革的趋势。 复议后被告的选择，源于对复议制度的不同解读。支持复议机关作为被告的，是在强调复议制度的重要性。但从其性质来看，行政复议也只是行政机关的一种自我修复机制，如果让复议机关作为争议解决的最终机关，会显得本末倒置。 要求行政机关负责人出庭应诉，这如果只是单纯的程序性规定，法理意义不大。谁来出庭应诉不是关键，关键是出庭人能代表行政机关，能代表最后承担责任的主体。 简易程序的使用已成定论，以后更多的是改进及优化。哪种案件可以适用简易程序，简易到何种程度，哪些环节可以省去、哪些期限可以缩短，这些实践问题是需要详细考虑的。 民、行交叉案件的数量日益增多，根源在于法院的分庭和审理程序的区分。这应该让法院在内部通过司法解释来解决，而不该给公民增加选择负担。在实践中，处理民、行案件交叉，律师可以提请法院一并解决，充分利用修改后的成果。 行政诉讼的调解在实践中也已经广泛运用，关键在于什么情况下适用调解，并且不能因为调解损害其他人的利益。 关于公益诉讼，十八届四中全会明确指出要建立此项，然而行政诉讼法修改时并没有写入。目前最高检尝试通过司法解释做出相关规定，但更加建议全国人大常委会做出专门决定来弥补这一缺失，会使得法律来源更加合理。 公益诉讼正在实践，同时需要有秩序，不然会产生滥诉，变成行政机关和法院的负担。 法律适用 判决执行 法律适用上没有做修改，依旧是以法律、法规为依据，参照部门规章。 但现行规定维持不变，法理不通。在立法法规定了法律适用规则后，除宪法外，所有法律规范在司法中均为“参照”。“以法律为准绳”应当全面理解为：以法律（广义）的规定及其适用规则为准绳。行政诉讼法中不应单独做出规定，应由法官根据《立法法》规定的法律适用规则操作。 判决执行上，原告方面不存在问题。对有执行内容的判决，如原告拒不履行，则强制执行。问题在于对被告行政机关的罚款和纪律处分，在实践中难以执行。 现行规定中增加了一款：对不履行法院判决的行政机关给予公示。虽然是好主意，但力度有待加强，建议由人大启动对行政机关责任人的罢免程序，使藐视司法判决的人寸步难行。 |
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