|
RE导读： 《最高人民法院公报》是最高人民法院公开发布各类重要司法信息的权威载体。其中，公报案例刊发选自于全国各级法院的判决，公报裁判文书选登最高人民法院的判决。本公号将两者统称为公报案例。 公报案例不具有指导性案例的强制适用的地位，但代表最高人民法院认可的裁判尺度，能够对各级法院统一裁判尺度提供重要参考并产生重要影响。 《最高人民法院关于完善人民法院司法责任制的若干意见》（法发〔2015〕13号）规定，通过类案参考、案例评析等方式统一裁判尺度。对于与本院或者上级法院的类案判决可能发生冲突的，院长、副院长、庭长有权要求独任法官或者合议庭报告案件进展和评议结果。 本公号精选部分公报案例进行推荐。裁判摘要系公报内容，保留原貌。为方便快速阅读，我们对裁判文书中的案件事实、裁判理由进行了整理，请予以注意。“观察视点”部分是我们对相关法律问题的延伸介绍，帮助读者深入、准确理解公报案例的精髓。 许水云诉金华市婺城区人民政府房屋行政强制及行政赔偿案 （《最高人民法院公报》2018年第6期） 关键词 行政赔偿 行政补偿 强制拆迁 裁判摘要 一、国有土地上房屋征收过程中，只有市、县级人民政府及其确定的房屋征收部门依法具有组织实施强制拆除被征收人合法房屋的行政职权。市、县级人民政府及房屋征收部门等不能举证证明被征收人合法房屋系其他主体拆除的，可以认定其为强制拆除的责任主体。市、县级人民政府及房屋征收部门等委托建设单位等民事主体实施强制拆除的，市、县级人民政府及房屋征收部门等对强制拆除后果承担法律责任。建设单位等民事主体以自己名义违法强拆，侵害物权的，除应承担民事责任外，违反行政管理规定的应依法承担行政责任，构成犯罪的应依法追究刑事责任。 二、市、县级人民政府在既未作出补偿决定又未通过补偿协议解决补偿问题的情况下，违法强制拆除被征收人房屋的，应当赔偿被征收人房屋价值损失、屋内物品损失、安置补偿等损失。人民法院在确定赔偿数额时，应当坚持全面赔偿原则，合理确定房屋等的评估时点，并综合协调适用《国家赔偿法》规定的赔偿方式、赔偿项目、赔偿标准与《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的补偿方式、补偿项目、补偿标准，确保被征收人得到的赔偿不低于其依照征收补偿方案可以获得的征收补偿。 案件相关事实 1、2001年，许水云在金华市婺城区的房屋（以下简称“案涉房屋”）被纳入拆迁范围，金华开发公司取得了房屋拆迁许可证，其载明的拆迁期限为2001年7月10日至2001年8月9日，后未实际完成拆迁。 2、2014年8月31日，婺城区政府在《金华日报》上发布《婺城区人民政府关于二十七区块旧城改造房屋征收范围的公告》，并公布了房屋征收范围，明确对二十七区块范围实施改造。2014年9月26日，案涉房屋由婺城区政府组织拆除。2014年10月25日，婺城区政府作出《金华市婺城区人民政府关于迎宾巷区块旧城改造建设项目房屋征收的决定》，附件为《征收补偿方案》，并于10月26日在《金华日报》上予以公布。 3、许水云请求法院确认婺城区政府强制拆除其房屋的行政行为违法，同时提出包括房屋、停产停业损失、物品损失在内的三项行政赔偿请求。 裁判结果 金华市中院一审判决：（1）确认婺城区政府强制拆除案涉房屋的行政行为违法；（2）责令婺城区政府于判决生效之日起60日内参照《征收补偿方案》对许水云作出赔偿。 浙江省高院二审判决：（1）维持一审法院判决第一项；（2）撤销一审法院判决第二项；（3）驳回许水云的其他诉讼请求。 最高院再审判决：（1）维持一审判决与二审判决第一项，即确认婺城区政府强制拆除案涉房屋的行政行为违法；（2）撤销二审判决第二项；（3）责令婺城区政府在再审判决生效之日起九十日内按照本判决对许水云依法予以行政赔偿。 相关裁判理由 （以下为最高院判决书主文） 本院认为，本案的争议焦点主要包括四个方面：一、关于强制拆除主体的认定问题；二、关于本案拆除行为是否违法的问题；三、关于本案通过行政赔偿还是行政补偿程序进行救济的问题；四、关于赔偿方式、赔偿项目、赔偿标准与赔偿数额的确定问题。 一、关于强制拆除主体的认定问题 本案中，婺城区政府认为造成案涉房屋损毁的是案外人婺城建筑公司，并主张本案系民事侵权赔偿纠纷，与婺城区政府无关，不属于行政争议。但案涉房屋被强制拆除系在婺城区政府作为征收主体进行征收过程中发生的。案涉房屋被拆除前的2014年8月31日，婺城区政府即发布旧城改造房屋征收公告，将案涉房屋纳入征收范围。因此，对于房屋征收过程中发生的合法房屋被强制拆除行为，首先应推定系婺城区政府及其确定的房屋征收部门实施的行政强制行为，并由其承担相应责任。另外，本案虽然有婺城建筑公司主动承认“误拆”，但改造工程指挥部工作人员给许水云发送的短信记载有“我是金华市婺城区二七新村区块改造工程指挥部工作人员、将对房子进行公证检查、如不配合将破门进行安全检查及公证”等内容，且许水云提供的有行政执法人员在拆除现场的现场照片及当地有关新闻报道等，均能证实2014年9月26日强制拆除系政府主导下进行，故婺城区政府主张强拆系民事侵权的理由不能成立。婺城区政府应当作为被告，并承担相应的法律责任。 二、关于本案拆除行为是否违法的问题 许水云案涉房屋未依法办理相关建设手续，也未取得房屋所有权证，但改造工程指挥部与一审法院根据许水云提供的有关材料，已经认定案涉房屋为合法建筑。本案中，案涉房屋的征收拆迁，最早始于2001年7月金华开发公司取得拆迁许可证，在10多年时间内，如因房屋所有权人提出不合法的补偿请求，导致未能签署补偿安置协议，婺城区政府及其职能部门应当依法行使法律法规赋予的行政职权，及时作出拆迁安置裁决或者补偿决定，给予许水云公平补偿，并及时强制搬迁以保障公共利益的实现和拆迁征收工作的顺利进行。但婺城区政府及相应职能部门既未及时依法履职，而是久拖不决，并以所谓民事“误拆”的方式违法拆除被征收人房屋，最终不得不承担赔偿责任。一、二审法院判决确认婺城区政府强制拆除行为违法，符合法律规定，本院予以支持。 三、关于本案通过行政赔偿还是行政补偿程序进行救济的问题 通常情况下，强制拆除被征收人房屋应当依据已经生效的补偿决定，而补偿决定应当已经解决了房屋本身的补偿问题。因此，即使强制拆除行为被认定为违法，通常也仅涉及对房屋内物品损失的赔偿问题，而不应涉及房屋本身的补偿或者赔偿问题。但本案在强制拆除前，既无征收决定，也无补偿决定，许水云也未同意先行拆除房屋，且至今双方仍未达成补偿安置协议，许水云至今未得到任何形式补偿，强制拆除已构成重大且明显违法，应当依法赔偿。对许水云房屋损失的赔偿，不应再依据《征收与补偿条例》第十九条所规定的《房屋征收决定》公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格，即2014年10月26日的市场价格，为基准确定，而应按照有利于保障许水云房屋产权得到充分赔偿的原则，以婺城区政府在本判决生效后作出赔偿决定时点的案涉房屋类似房地产的市场价格为基准确定。同时，根据《国家赔偿法》第三十六条第八项有关对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿的规定，许水云在正常征收补偿程序中依法和依据当地征收补偿政策应当得到的利益损失，属于其所受到的直接损失，也应由婺城区政府参照补偿方案依法予以赔偿。因此，本案存在行政赔偿项目、标准与行政补偿项目、标准相互融合的情形，一审法院判决第二项责令婺城区政府参照《征收补偿方案》对许水云进行赔偿；二审法院判决认为应当通过后续的征收补偿程序获得救济，并据此驳回许水云的行政赔偿请求，均属对《国家赔偿法》《征收与补偿条例》等相关规定的错误理解，应予纠正。 四、关于赔偿方式、赔偿项目、赔偿标准与赔偿数额的确定问题 具体到本案中，根据许水云的诉讼请求，其主张的损失包括以下三个部分：一是房屋损失；二是停产停业损失；三是房屋内物品的损失。婺城区政府与许水云应就上述三项损失问题平等协商，并可通过签订和解协议的方式解决；如双方无法达成一致，婺城区政府应按照本判决确定的方法，及时作出行政赔偿决定。 （一）房屋损失的赔偿方式与赔偿标准问题 本案中，案涉房屋已经被列入旧城区改造的征收范围，且已被婺城区政府拆除，因此，对许水云要求恢复房屋原状的赔偿请求，本院不予支持。案涉房屋系因旧城区改建而被拆除，如系依法进行的征收与拆除，许水云既可以选择按征收决定公告之日的市场评估价进行货币补偿，也有权要求在改建地段或者就近地段选择类似房屋予以产权调换。本案系因违法强制拆除引发的赔偿，《国家赔偿法》第四条第三项规定，行政机关违法征收，侵犯财产权的，受害人有取得赔偿的权利。因此，为体现对违法征收和违法拆除行为的惩诫，并有效维护许水云合法权益，对许水云房屋的赔偿不应低于因依法征收所应得到的补偿，即对许水云房屋的赔偿，不应低于赔偿时改建地段或者就近地段类似房屋的市场价值。结合《国家赔偿法》第三十六条诸项规定以及许水云申请再审的请求，婺城区政府既可以用在改建地段或者就近地段提供类似房屋的方式予以赔偿，也可以根据作出赔偿决定时点有效的房地产市场评估价格为基准计付赔偿款。婺城区政府与许水云可以按照《征收与补偿条例》第二十条规定的方式确定房地产价格评估机构。鉴于案涉房屋已被拆除，房地产评估机构可以参考《国有土地上房屋征收评估办法》第十三条所规定的方法，根据婺城区政府与许水云提供的原始资料，本着疑点利益归于产权人的原则，独立、客观、公正地出具评估报告。 （二）停产停业损失的赔偿标准问题 本案中，许水云主张因为房屋被拆除导致其停业，要求赔偿停产停业至今的损失每月2万元，婺城区政府对许水云存在经营行为的事实予以认可，但提出因为许水云的房屋属于无证建筑，只能按照一般住房进行补偿，不予计算停产停业的损失。本院认为，《征收与补偿条例》第二十三条规定，对因征收房屋造成停产停业损失的补偿，根据房屋被征收前的效益、停产停业期限等因素确定。具体办法由省、自治区、直辖市制定。《浙江省国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十九条第一款规定，征收非住宅房屋造成停产停业损失的，应当根据房屋被征收前的效益、停产停业期限等因素给予补偿。补偿的标准不低于被征收房屋价值的百分之五，具体标准由设区的市、县（市）人民政府规定。《金华市区国有土地上房屋征收与补偿实施意见（试行）》第三十四条第一款规定，征收非住宅房屋造成停产停业损失的，按被征收房屋价值的百分之五计算。 《征收与补偿条例》第二十四条第二款规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。对认定为合法建筑和未超过批准期限的临时建筑的，应当给予补偿；对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑的，不予补偿。既然案涉房屋已被认定为合法建筑，则其与已发放房屋所有权证的房屋在补偿问题上拥有同等法律地位。如果许水云提供的营业执照、纳税证明等证据，能够证明其符合《征收与补偿条例》《浙江省国有土地上房屋征收与补偿条例》《金华市区国有土地上房屋征收与补偿实施意见（试行）》所确定的经营用房（非住宅房屋）条件，则婺城区政府应当依据上述规定，合理确定停产停业损失的金额并予以赔偿。但由于征收过程中的停产停业损失，只是补偿因征收给房屋所有权人经营造成的临时性经营困难，具有过渡费用性质，因而只能计算适当期间或者按照房屋补偿金额的适当比例计付。同时，房屋所有权人在征收或者侵权行为发生后的适当期间，也应当及时寻找合适地址重新经营，不能将因自身原因未开展经营的损失，全部由行政机关来承担。因此许水云主张按每月停产停业损失2万元标准赔偿至房屋恢复原状时的再审请求，没有法律依据，本院不予支持。 （三）屋内物品损失的赔偿金额确定方式问题 《国家赔偿法》第十五条第一款规定，人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十七条第三项进一步规定，在一并提起的行政赔偿诉讼中，原告应当就因受被诉行为侵害而造成损失的事实承担举证责任。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五条也规定，在行政赔偿诉讼中，原告应当对被诉具体行政行为造成损害的事实提供证据。因此，许水云就其房屋内物品损失事实、损害大小、损害金额承担举证责任，否则将承担不利后果。同时，《行政诉讼法》第三十八条第二款还规定，在行政赔偿案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。因此，因行政机关违反正当程序，不依法公证或者依法制作证据清单，给原告履行举证责任造成困难的，且被告也无法举证证明实际损失金额的，人民法院可在原告就损失金额所提供证据能够初步证明其主张的情况下，依法作出不利于行政机关的损失金额认定。许水云向一审法院提供的相关照片与清单，可以判断案涉房屋内有鸟笼等物品，与其实际经营花鸟生意的情形相符；在许水云已经初步证明存在损失的情况下，其合情合理的赔偿请求应当得到支持。 综上，一、二审法院判决认定的基本事实清楚，一、二审法院判决确认婺城区政府强制拆除许水云房屋的行政行为违法的判项正确，本院予以维持。但一审判决责令婺城区政府参照《征收补偿方案》对许水云进行赔偿，未能考虑到作出赔偿决定时点的类似房地产市场价格已经比《征收补偿方案》确定的补偿时点的类似房地产市场价格有了较大上涨，仅参照《征收补偿方案》进行赔偿，无法让许水云有关赔偿房屋的诉讼请求得到支持；二审判决认为应通过征收补偿程序解决本案赔偿问题，未能考虑到案涉房屋并非依法定程序进行的征收和强制搬迁，而是违法实施的强制拆除，婺城区政府应当承担赔偿责任。一审判决第二项与二审判决第二项、第三项均属于适用法律错误，应予纠正。 【RE观察视点】 一、国有土地上房屋征收补偿的正当程序 我国城市房屋拆迁的法律规制经历了《城市房屋拆迁条例》（1991）、《城市房屋拆迁条例》（2001）、《国有土地上房屋征收与补偿条例》（2011）三个阶段。《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征收条例》）排除了商业利益为目的征收，兼顾了公共利益和个体利益的平衡，完善了征收与补偿相关的征收决定程序、房屋价值评估、监督与救济等制度。对国有土地上房屋征收与补偿的程序简要概括如下： 1、作出征收决定 《征收条例》取消了拆迁许可和拆迁裁决制定，代之以征收决定和征收补偿决定。政府是征收主体，也是补偿主体。 作出征收决定的具体程序：相关部门根据公共利益的需要确定征收范围→房屋征收部门在拟征收范围内进行调查登记→市县级政府研究制定补偿方案并征求公众意见→政府内部决策→政府作出征收决定 政府作出房屋征收决定后应当及时公告，并载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼等权利。被征收人对市、县级人民政府作出的房屋征收决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以提起行政诉讼。 2、补偿 《征收条例》第17条规定了补偿的主体，为作出房屋征收决定的市、县级人民政府，改变了原来取得房屋拆迁许可证的任何单位和个人均可成为补偿主体的情形。 补偿的范围包括：被征收房屋价值的补偿；因征收房屋造成的搬迁、临时安置补偿；因征收房屋造成的停产停业损失的补偿。 被征收房屋价值补偿的标准：根据《征收条例》规定，“对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。”虽然《征收条例》规定的征收对象是房屋，不是土地使用权，但事实上列入征收补偿范围的房屋价值，应当包括房屋本身价值、附属物价值以及国有土地使用权的价值。 搬迁及临时安置费用：搬迁补偿和临时安置补偿由各省、自治区、直辖市人民政府规定，通常是按照被征收房屋面积每平方米多少元标准计算。有些地方按人口计算。 停产停业损失的计算：应根据房屋被征收前的效益、停产停业期限等因素确定。各省、自治区、直辖市可制定具体的办法。主要包括利润损失、因征收发生的一些必要费用。如搬迁运输、重装调试、搬迁损耗等。 《征收条例》第27条明确规定了“先补偿、后搬迁”的原则，并且禁止任何单位和个人采取暴力、胁迫以及违反规定中断供水、供热、供气、供电和道路通行等非法方式迫使被征收人搬迁。禁止建设单位参与搬迁活动。 二、征收补偿案件中的适格被告 根据《征收条例》第4条的规定，市、县级人民政府是本行政区域的房屋征收与补偿工作的责任主体。市、县级人民政府确定的房屋征收部门是实施主体。根据第5条的规定，房屋征收部门可以委托房屋征收实施单位负责具体工作，但不得以营利为目的。 《行政诉讼法》第26条规定，行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。因此，受有权部门委托的实施单位，只承担房屋征收与补偿的具体工作，市、县级人民政府及其确定的房屋征收部门需对其委托的实施单位的强制拆除承担法律后果。 《行政诉讼法》第34条规定，“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。”在强制拆迁案件中，原告应当对适格被告承担初步证明责任，证明该行政机关作出了相应行政行为。本案确立的举证责任分配规则是，如果行政机关已经发布了征收决定，原则上推定作出征收决定或者违法建筑确认决定的行政机关是强制拆除机关，因为此时规范性文件的条件已经具备。除非作出决定机关有证据证明强制拆除行为确属其他相关部门或者组织所为。 本案中，婺城区政府在《金华日报》发布了《征收决定》，原则上推定其为适格被告。虽然其主张拆迁行为系金华开发公司“误拆”，但没有证据表明金华开发公司的拆迁行为超出了婺城区政府的授权范围，婺城区政府是本案的唯一适格被告。 三、行政补偿和行政赔偿 行政补偿责任是一个恒定责任，行政赔偿是一种可能性责任。补偿责任是基于政府合法征收行为，根据公平原则，对被征收人损失的弥补。两者的区别可简单归结为： 1、产生的原因不同：补偿责任基于合法的征收行为，赔偿责任基于违法行为。2、法律依据不同：补偿责任的依据是《征收条例》，赔偿责任不仅依据《征收条例》，还有《国家赔偿法》。3、承担责任方式不同：补偿责任以支付金钱或等价物的方式承担，赔偿责任包括返还原物、恢复原状等。4、责任范围不同：补偿是对征收发生时点产生的实际损失的弥补，赔偿责任是根据违法行为产生的损失、程度、范围等综合考虑给予的全面赔偿。 根据《国家赔偿法》第4条规定，违法征收、征用财产的受害人有取得赔偿的权利。《国家赔偿法》第9条第2款规定，“赔偿请求人要求赔偿，应首先向赔偿义务机关提出，也可以在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出。” 本案即是在行政诉讼中一并处理了当事人的国家赔偿请求，充分考虑了对权利人合法利益的保护，对违法征收和违法拆除行为的惩诫，纠正了原审法院仅对受害人参照行政补偿标准进行补偿的做法，对受害人的损失进行了全面赔偿。 关联案例 被征收人获得安置补偿的，与涉案土地不再具有法律上的利害关系，不具有原告资格 最高人民法院在胡兆明诉抚顺市人民政府及抚顺市九三房地产开发有限公司出让国有土地使用权的批复案（案号：最高人民法院（2015）行监字第75号）中认为:房屋征收案件中，被征收人在达成房屋征收协议或者征收补偿决定作出后，超过法定起诉期限未起诉，或者起诉后人民法院生效判决驳回原告诉讼请求，被征收人又对政府就征收后收归国家的土地予以出让、给他人颁发国有土地使用证的行为提起行政诉讼的，被征收人因已经获得安置补偿，与涉案土地不再具有法律上的利害关系，不具有原告资格。 附：相关法律法规 1、《国有土地上房屋征收与补偿条例》 第四条 市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。 市、县级人民政府确定的房屋征收部门（以下称房屋征收部门）组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。 市、县级人民政府有关部门应当依照本条例的规定和本级人民政府规定的职责分工，互相配合，保障房屋征收与补偿工作的顺利进行。 第五条 房屋征收部门可以委托房屋征收实施单位，承担房屋征收与补偿的具体工作。房屋征收实施单位不得以营利为目的。 房屋征收部门对房屋征收实施单位在委托范围内实施的房屋征收与补偿行为负责监督，并对其行为后果承担法律责任。 第二十七条 实施房屋征收应当先补偿、后搬迁。 作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予补偿后，被征收人应当在补偿协议约定或者补偿决定确定的搬迁期限内完成搬迁。 任何单位和个人不得采取暴力、威胁或者违反规定中断供水、供热、供气、供电和道路通行等非法方式迫使被征收人搬迁。禁止建设单位参与搬迁活动。 2、《中华人民共和国国家赔偿法》 第四条 行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利： 1.违法实施罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚的； 2.违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的； 3.违法征收、征用财产的； 4.造成财产损害的其他违法行为。 第九条 赔偿义务机关有本法第三条、第四条规定情形之一的，应当给予赔偿。 赔偿请求人要求赔偿应当先向赔偿义务机关提出，也可以在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出。 裁判原文详见本期推送第二篇文章 |
|
|
