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导读： 2019年1月25日，加拿大联邦、省和地区（Federal,Provincial and Territorial, FPT）负责应急管理的部长们在埃德蒙顿举行会议，发布了加拿大有史以来第一个应急管理战略，全称为《加拿大应急管理战略：迈向具有刚韧性的2030年》（Emergency Management Strategy for Canada: Toward a Resilient 2030，简称《应急管理战略》），该战略是历时两年多的工作成果，反映了加拿大联邦、省、地区和社会各界合作伙伴的公共努力。 （图：2019年1月25日，加拿大联邦、省和地区负责应急管理的部长们在埃德蒙顿举行会议） 该战略支持采取“全社会”（whole-of-society）的应急管理方法，概述到2030年建立一个更具刚韧性的加拿大社会的关键优先领域，并与《联合国减少灾害风险仙台框架》保持一致。最终提供了一个路线图，以加强加拿大预防、准备、响应和从灾害中恢复的能力。   加拿大的各类灾难在全国范围内变得越来越频繁和严重。根据加拿大灾害数据库的记录，2008年至2018年间，加拿大遭遇了超过195起重大灾难的袭击，这些灾难加起来已经造成数百亿美元的损失，让数十万人流离失所。 在可预见的未来，由于气候变化、关键基础设施相互依存以及加拿大人口结构变化等因素的推动，灾害损失可能增加。加拿大各地已经感受到气候变化的影响，洪水、野火、干旱、极端高温、热带风暴、融化的永久冻土、海岸侵蚀以及加拿大北部季节性路面结冰破坏等灾害，频率和强度都在增加。这些危害对社区、个人健康和福祉、经济和自然环境构成重大风险。此外，许多土著（Indigenous）社区由于地处偏远和沿海地区、缺乏应急管理服务以及依赖自然生态系统，是最容易受到气候变化影响的社区之一。 自2007年以来，加拿大联邦、省和地区（FPT）在应急管理方面的合作一直以《加拿大应急管理框架》(An Emergency Management Framework for Canada，简称《应急管理框架》)为指导。在紧急情况下，第一响应几乎总是由地方政府或省、地区一级作出的，因为灾害往往发生在当地（disasters occur most often locally）。如果一个省或地区政府应对紧急情况或灾难所需要的资源超出了其能力，联邦政府将迅速响应任何援助请求。 加拿大应急管理框架 《应急管理框架》，描述了FPT政府之间，以及其各自的合作伙伴分别承担的应急管理职责。 政府应急管理合作伙伴包括但不限于:土著居民、市政当局、社区、非政府组织、私营部门、关键基础设施所有者和运营商、学术界和志愿人员。 2017年5月，《应急管理框架》在2007年最初版本发布10年之后，完成了第三版修订。该修订版反映了不断变化的应急管理环境和风险状况，强调了气候变化与应急管理之间的联系，以及全社会共同努力提高刚韧性（resilience）的必要性。 《应急管理框架》进一步阐明了指导FPT政府及其各自合作伙伴在拯救生命、保护财产和经济以及保护环境方面工作的核心理念。这项工作是通过应急管理的四个相互依赖的组成部分来完成的：预防/减轻（prevention/mitigation）、准备（preparedness）、响应（response）、恢复（recovery），这些组成部分可以顺序进行，也可以同时进行，但它们不是相互独立的。传统上，应急管理主要关注的是准备和响应活动，但当前的风险环境要求将重点转向积极主动的预防/减轻和前瞻性的恢复措施。加大对危害减轻的投入，可以帮助预防灾害，或在事件发生时显著降低社会、经济、文化遗产和环境损失；前瞻性的恢复措施不仅使社区能够从灾害中恢复，而且能够更好地重建，以便降低对未来灾害的脆弱性。 应急管理的这种演变符合国际上减轻灾害风险（Disaster Risk Reduction，DRR/减灾)的理念，联合国将其定义为：“分析和减少致灾因素的系统性努力。”减少对危害的暴露，降低人群和财产的脆弱性，明智地管理土地和环境，强化应急准备和早期预警等，都是减灾的例子。重要的是，要考虑到灾害在整个社会中造成的影响是不统一，不同的变量可以相互交叉并影响不同脆弱人群所面临的风险水平（例如性别、年龄、残疾、社会经济条件等)。 联合国减少灾害风险仙台框架(2015-2030) 2015年，在过往世界各国共同努力的基础上，加拿大与187个国家一道在联合国大会上通过了《联合国减少灾害风险仙台框架(2015-2030)》(UN Sendai Framework for Disaster Risk Reduction (2015-2030，简称《仙台框架》)，这是应急管理和减灾概念对接的一个重要里程碑。《仙台框架》为减灾确立了国际优先事项，并进一步与联合国在气候变化和可持续发展领域的努力建立了直接联系。 《仙台框架》内的一个关键要素，是采取全社会的方法（a whole of society approach），寻求利用应急管理合作伙伴现有的知识、经验和能力，以增强所有国家的刚韧性。《应急管理战略》有助于加拿大在《仙台框架》下履行关于泛加拿大地区减灾战略的承诺，并与《仙台框架》的2030年时间表保持一致。 加拿大《应急管理战略》建立在《应急管理框架》和《仙台框架》阐明的基本原则基础上，以确立联邦、省和地区在2030年前增强加拿大社会刚韧性的优先事项。这一战略还支持《应急管理框架》中明确的分工与职责，并致力于指导FPT政府及其各自的合作伙伴，落实旨在加强加拿大灾害风险评估和预防/减轻、准备、响应和恢复能力的优先事项。 刚韧性（Resilience）的概念在《应急管理框架》中被定义为“一个系统、社区或社会通过抵御、恢复或改变以达到并维持可接受的功能水平，从而适应由危害造成的干扰的能力”。刚韧性的建立，是通过授权公民、应急响应者、组织、社区、政府、系统和社会共同承担责任，并一同在人类和人造环境中创造或加强社会性和实体性能力，以应对、适应、响应、恢复并从灾难中学习，进而将脆弱性或易感性降到最低，防止灾害因素演变为灾难。 刚韧性在定义有两个关键方面：第一，刚韧性是指一个系统整体的动态特性；第二，刚韧性是反映的是一种能积极调动和提升以降低脆弱性和风险的能力。社区刚韧性是社区作为一个复杂综合系统的一项属性，描述了其成员利用自身固有的优势和能力来吸收破坏的影响、重组、调整和从破坏中学习，以及适应突发事件冲击的能力。 虽然社区刚韧性的概念看起来很抽象，但国际研究中描述刚韧性社区的实际例子可以更好地诠释这一概念，例如: 刚韧性社区的成员接受有关可能影响他们的风险的教育。人们了解FPT政府评估的风险以及与社区存在的风险之间的联系，了解这些风险可能对他们的生活、商业和当地环境产生的影响。 刚韧性社区的成员被鼓励积极参与社区生活的各个方面，从长期、全面和社区整体的视角，做出满足整个社区需求的决策。人们通过今天采取积极的措施，帮助减少明天面临的风险。 刚韧性社区鼓励受信任和拥戴的人士向更广泛的社区成员倡导、传播刚韧性社区的好处，并积极影响其他人共同参与。这些社区人士有助于维系和强化社区中已运作良好的关系和纽带。 为了在各自行政管辖范围内以及加拿大全境促进和增强刚韧性，FPT政府认识到所有加拿大人都应该参与到应急管理工作中，并正在努力建立基于有效协作、协调和沟通的应急管理合作伙伴关系。在此过程中，认识到个人、团体和社区的不同需求、资源、能力和脆弱性是十分重要的，这些因素可能相互交叉影响，从而加剧风险或增强刚韧性。 为了在日益复杂和迅速演变的风险环境中推进实现应急管理战略目标，《应急管理战略》寻求所有加拿大人的共同努力，并通过以下五个优先行动领域加强整体刚韧性: 1.加强全社会的合作和治理，以增强刚韧性; 2.提高社会各界对灾害风险的认识; 3.加大全社会防灾减灾工作力度; 4.加强灾害响应能力，协调、培育发展新能力; 5.加强灾后重建工作，将未来灾害的影响降到最低。 每个优先领域都伴随有基本目标和联邦、省和地区的优先成果，以明确具体的方向和可预期的产出，同时为了帮助说明每一个行动领域目标，《应急管理战略》原文中也列举了FPT政府已采取的部分最佳实践范例。 优先领域01 加强全社会的协作和治理，以增强刚韧性 各级政府和社会阶层都必须在应急管理中发挥重要作用。因此，在应急管理协作和治理体系中识别合作伙伴，并定义和理解他们的角色和职责是非常重要的。在尊重FPT政府权威的同时，可以在行动层和决策过程中接纳更多不同的声音。这一过程具有双重好处，既能提高这些合作伙伴的认识和参与度，又能通过整合他们独特的视角、经验和能力，提高应急管理和减灾工作的质量。 FPT政府授权其各自的合作伙伴在应急管理和减灾工作中开发和推广相关方法。 FPT政府授权合作伙伴利用现有关系资源、网络和/或框架，加强在应急管理和减灾方面的合作。 FPT政府鼓励合作伙伴在政策制定中考虑和纳入与刚韧性和适应气候变化有关的因素。 FPT政府在制定和更新应急管理工作计划时，将考虑复杂且不断变化的环境，包括适应气候变化、建立刚韧性的重要性以及各应急管理合作伙伴的价值。 优先领域02 提高社会各界对灾害风险的认识 通过公开和包容的对话获得准确的风险信息，对知情决策至关重要。信息共享对确保公民安全和增强社区刚韧性十分必要，强有力的、科学的风险评估尤为关键。联邦政府在与土著居民合作收集与土著社区有关的科学数据方面（有关危害、脆弱性、暴露、文化差异及其他影响刚韧性的因素），将充分考虑到传统的当地知识，这将是了解当地情况和现有或潜在未来风险的关键。 将关注点聚焦在与合作伙伴和公民透明地讨论灾害风险是十分重要的，因为尽管不能完全预防危害因素，但我们可以通过采取适当的措施，预防这些危害因素转变为灾害。如果加拿大人不知道或不了解这些风险，他们就不能采取适当的防范措施。因此，各省和地区应支持社区长期开发和维护自己的风险和脆弱性档案，以便提高刚韧性。
FPT政府制定提高社区灾害风险意识的战略，帮助减少灾害影响。 FPT政府与新伙伴合作，加强公众对灾害风险的认识。 FPT政府在其职责范围内赋予社区和土著居民能力，将传统知识、意识和教育项目整合进更广泛的应急管理和减灾领域。 优先领域03 加大全社会防灾减灾工作力度 最有效的应急管理活动是采取积极的预防/减轻措施，以消除、减少或适应风险。这些活动包括结构式的减轻措施（例如建造泄洪道和堤坝）和非结构式的减轻措施（例如建筑规范、土地利用规划和保险激励措施）。这些活动的投资回报情况虽然取决于危害类型和地点，但每1美元的预防投入可节省6美元救灾支出。 由于灾害往往具有局部性质（localized nature），FPT政府根据各自的角色和职责，必须与各自的应急管理伙伴合作，充分考虑社区特点及其具体需要，调整预防/减轻行动和措施。
FPT政府就减灾与其他学科（如气候适应）之间的联系向各自的合作伙伴进行宣导教育，以跟上相互关联、不断演变的风险格局。 FPT政府与私营部门合作，为社会全员开发一种负担得起的私营洪水保险模式，包括明确的减轻洪水风险的激励措施。 FPT政府根据各自的角色和职责，授权社区实施基于证据的危害减轻规划措施，并通过实施项目来评估和主动减少风险。 FPT政府协助制定分担灾害财政风险的备选办法。 优先领域04 加强灾害响应能力，协调、培育发展新能力 FPT政府应为紧急情况做好准备，这对公众的安全至关重要，同时也有助于在灾害来临时作出更有效的响应和恢复行动。为提高应急准备水平，首先需要将行动重点放在强化应急管理合作伙伴培训和培养更多受过教育的公民参与，然后把重点放在计划上。FPT政府负责实施的应急演练有助于检验全灾种（all-hazards）的应急计划，并验证其有效性，此外演练也能加强应急管理伙伴之间的合作。与公众沟通不仅有助于做好准备，而且有助于提高个人在紧急情况下的应变能力。 即使有了最好的准备措施，重要的是要协调应急管理伙伴的响应责任和能力，形成应急合力。它们的有效性取决于对预防、减轻、准备工作的支持，在实践中的验证，以及最终的恢复效果。所有应急管理伙伴在突发事件各个阶段采取的行动应是协调、互补的，并依托于现代应急通讯系统的支持。
FPT政府与各自的合作伙伴建立可完全交互操作的应急管理系统，例如：跨行政管辖区突发事件管理的交互操作、跨部门通信和国家无线公共警报系统。 FPT政府在适当的机会通知各自的合作伙伴共同参与应急演练。 FPT政府通过创新、科学和技术促进应急能力的发展。 FPT政府组织和计划应急演练，通过鼓励应急管理合作伙伴的参与，检验应急预案的有效性。 FPT政府鼓励制定公共警报和公共安全通信的通用准则。 优先领域05 加强灾后重建工作，将未来灾害的影响降到最低 “更好地重建”（building back better）的概念是一种前瞻性和有计划的恢复方法，它不仅使社区能够从灾害事件中得到实体性的恢复，而且还能解决潜在的社会经济问题，从而提高整体社区在灾害后的刚韧性。事后恢复往往是一项复杂的工作，涉及不同的伙伴参与和相互竞争的优先事项，经过深思熟虑的恢复为我们提供了从不断变化的风险环境中学习和适应的机会。 “更好地重建”是《仙台框架》的一项关键原则，它将灾后重建阶段视为重建社区的一个重要机会，通过采取新的、创新性的措施来强化现有的实体基础设施，并对存在缺陷的部位投资新的基础设施项目，从而实现更好地重建。通过依托合作伙伴关系，支持社区在短期内更快地恢复，在长期内变得更具刚韧性，总体目标是降低社区对未来灾害的脆弱性。 “更好地重建”概念不仅限于实体基础设施，也可以整合到与应急管理和减灾相关的立法、政策、规划（计划）、程序和项目的强化和创新中。“更好地重建”也可以与改善社区和个人的综合福祉和刚韧性相联系，以便更好地承受未来的压力和任何形式的破坏。受灾害影响的人们应该成为决策的一部分，为了促进包容和参与，有必要了解现有的社会制度和地方权力结构。
FPT政府鼓励各自的合作伙伴在灾害恢复和减轻活动之间建立联系，促进建立健全相关机制，强调创新和“更好地重建”。 FPT政府通过事后审查（post-event reviews），反思最佳实践和过去的经验，并与各自的应急管理伙伴交流经验、知识，以便将这些发现纳入综合应急管理规划（计划）。 FPT政府将研究开发一个平台，以分享灾难经验教训、开展应急演练演习、教育应急管理合作伙伴，并在加拿大各地探索最佳实践。 FPT政府基于各自的角色和职责，将努力在财政援助之外，发展更有力的恢复支持和项目。 《应急管理战略》为加强联邦、省、地区合作，鼓励应急管理伙伴持续参与，制定了行动路线图。为落实《应急管理战略》，FPT政府负责应急管理的高级官员将制订一份《FPT应急管理行动计划》（FPT Action Plan），详细描述每一个FPT政府各自的角色和职责，以及如何推进每一项应急管理战略优先领域活动。
进一步，FPT政府应急管理高级官员将每年审查《应急管理战略》和《行动计划》，监测推进落实情况，分享经验教训，并根据需要进行更新。 此外，《应急管理战略》每五年将正式更新一次，以确保在加拿大不断变化的灾害风险背景下始终具有相关性（适用性）。 《应急管理战略》支撑FPT政府不断强化加拿大应急管理预防/减轻、准备、响应和恢复能力的愿景，以减少灾害风险，提高加拿大所有个体和社区的刚韧性。为了实现这一目标，《应急管理战略》对加拿大的应急管理和减灾活动采取了“全社会”的方式，阐明了联邦、省、地区的五个优先行动领域，并描述了参与、授权、鼓励和教育应急管理伙伴的各种方法，为加拿大社会到2030年更具刚韧性指明了道路。
（图：加拿大迈向2030项目The Canada Towards 2030 Project，一项具有多重事件特点的前瞻性研究倡议，致力于分享关于加拿大未来的长期研究和思考）  |
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