美丽乡村建设的制约因素与提升路径

摘 要：美丽乡村建设是改善农村人居环境的重要载体, 通过对乡村内涵的深度挖掘, 可以吸引城市的人才、资金和信息等向农村流动, 最终实现城乡的等值化。但是, 美丽乡村建设作为一项长期的、艰巨的系统性工程, 目前尚处于探索阶段, 本文分析了美丽乡村建设的制约因素并提出了相应的提升路径, 以求为全域一体的美丽乡村建设提供参考。

党的十九大报告在突出“富强民主文明和谐”的同时特别强调了“美丽”这一社会主义现代化奋斗目标, 我国农村除了拥有丰富的自然资源之外, 还铭刻着太多的历史烙印。但是, 随着乡村工业化和城镇化的发展, 农村的社会结构也在不知不觉中发生了嬗变, 乡村特色丧失、农业文化割裂, 生活污染、农业污染和工业污染的多重叠加恶化了乡村的人居环境, 消极因素的互相交织阻滞了美丽乡村的建设步伐。美丽乡村之“美”应该在自然层面和社会层面均有所体现, 亦即美丽乡村的内涵是生态观、经济观和文化观的有机结合, 具体而言:

一是生态观。以生态理念引领美丽乡村建设, 意味着要尊重自然、顺应自然, 强调人与自然的和谐无间, 以彰显鸟语花香、天蓝地净的乡村场景;二是经济观。美丽乡村建设的出发点和落脚点是保障农民能够从中受益, 如果只是生态环境优美但“低、小、散”的农业经济发展模式依旧, 则与真正的美丽乡村建设背道而驰, 因而必须努力打造农村经济发展的新业态, 按照“经济生态化、园区产业化和产品品牌化”的路径大力发展高效生态农业, 实现农民收入的持续稳定增长;三是文化观。文化元素的缺失意味着乡村“灵魂”的失去, 我国很多乡村文化积淀深厚, 古村落、古民居和古遗址等不可再生的历史文化遗产分布在青山绿水之间。因此, 应通过挖掘农耕文化、传播人文经典和弘扬民俗风情等方式, 建设蕴含文化魅力的美丽乡村。

一、编制“求同存异”的建设规划

美丽乡村建设规划内涵丰富, 不同于传统的布点规划, 在以前的规划方案中大多以硬件设施的完善和乡村面貌的美化为主, 忽略了村落公共空间发展的重要性, 导致视野局限在村落之内及村落之间的道路硬化和庭院绿化等, 使得美丽乡村之“美”仅仅停留在低层次, 忽略了总体建设规划与长期行动计划。之后, 随着“美丽中国”概念的提出, 又开始着手农村土地整治、旧房危房改造等工作, 但由于规划者对美丽乡村内涵的解读有失偏颇, 导致建设规划缺乏区域性和特色化, 结果“村村像城镇”, 原本郁郁葱葱的乡村自然风貌荡然无存。

美丽乡村建设规划既不能为了追求所谓的“现代化”而千篇一律, 也不能为了追求个性化表达而造成村庄整体上的杂乱无章, 应依托人文底蕴科学梳理村落肌理, 进而打造各具特色、千村千面的美丽乡村。整体来讲应遵循“求同存异”的原则, 其中的“同”是指应保留乡村原有的空间形态和功能属性, 注重保护独具特色的自然环境、历史建筑及周边街巷的空间尺度, 形成层次分明的能够定格村庄历史印记的村落结构, 并结合土地使用规划、基础建设规划和环境保护规划等, 构建从宏观到微观、从全域到局部的规划格局, 以满足村民的居住、游憩和工作等需求。

而其中的“异”是指每个村庄应根据各自特点编制规划, 通过空间融合和功能更新对村落进行合理的、有序的重构, 以充分展现其独一无二的资源优势, 杜绝功利性和盲目性, 体现出“一村一品、一村一景”, 避免出现“千村一面”的庸俗化倾向。如江西婺源县之所以被誉为“中国最美农村”, 原因在于其建设规划实现了人文内涵和优美生态的完美结合, 一直完好保存着庙堂、府邸和高塔等大量的古村落建筑, 在保护和传承了文化遗产的同时又将傩舞表演、三雕制作等进行创新式开发, 现今有多个村庄获得了“中国历史文化村”的殊荣, 成为我国美丽乡村建设的成功典范。

二、拓宽资金筹措渠道

美丽乡村建设涵盖了农村经济和社会发展的方方面面, 是一项庞大的、复杂的系统性工程, 建设周期长、项目多, 要保证美丽乡村建设顺利有效的开展需要大量的资金投入, 不能靠财政资金大包大揽, 否则不具可持续性, 也无法将成功的经验进行复制和推广。同时, 由于民间资本和社会力量参与美丽乡村建设的积极性不高, 当前存在较为明显的资金供给不足问题, 具体原因在于以下三个方面:

一是扶持资金不足。美丽乡村建设工程浩大, 虽然国家出台了配套政策并提供了专项扶持资金, 但从目前的实际情况来看扶持资金供给有些捉襟见肘, 且部分村镇存在着资金截留问题, 导致扶持资金使用不到位问题的出现;二是集体经济落后。目前, 除了位于珠三角和长三角等少数经济条件好、资源优势明显的乡村外, 大多数村庄的集体经济力量薄弱, 无法为美丽乡村建设提供资金保证;三是社会资本缺乏参与动力。从资本的逐利属性而言, 鉴于许多美丽乡村建设项目属于公益性质, 且即便是发展农产品加工业和乡村旅游业等也由于回报率低、回报周期长, 故而对社会资本缺乏足够的吸引力。

因此, 应充分发挥市场机制在资源配置中的基础性效用, 吸引社会资本参与美丽乡村建设, 通过多元化的筹资渠道为美丽乡村建设的顺利开展提供强有力的资金保障。一是引入PPP、EPC等模式。政府可通过“以奖代补”等政策手段, 搭建PPP、EPC等美丽乡村建设融资平台, 用市场机制破解建设资金不足的难题;二是发挥资金聚合效益。要统筹安排水利建设、农业开发等各类专项扶持资金, 做到“一个池子蓄水、一个龙头放水”, 让美丽乡村建设资金汇集到重点建设项目, 以提升资金的使用效率;三是建立多元监管机制。为了加强美丽乡村建设扶持资金的管理工作, 应构建由监察部门、审计部门、财政部门、村民代表和社会中介机构等多元主体参与的监管机制, 在强化日常监管的同时不定期地进行专项检查, 并建立以美丽乡村建设成果为考核标准的绩效考评制度和责任追究制度。

三、多元主体参与环境治理

美丽乡村建设以生态文明为基础, 然而农村环境污染的加剧和生态环境的破坏已经严重阻滞了美丽乡村的建设进程, 如今走进一些农村尤其是偏远山区农村, 街头巷尾和田间地头随处可见各类垃圾, 不仅存在着传统意义上的“脏乱差”, 而且生活污染和生产污染并存、城市污染向农村转移等新特征日渐凸显, 总结起来我国农村生态逐渐失衡的原因在于以下三点:

一是村民参与意识薄弱。当前, 村民这一社会群体整体上处于离散状态, 青壮年劳动力在城市和农村之间游移, 这种生活状态使村民在环境治理中“搭便车”思想严重, 难以聚合力量形成集体性行动;二是生活垃圾结构异化。随着城镇化的推进, 村民的生活模式和消费习惯发生了改变, 农村生活垃圾的组成结构也变得更为复杂, 过去可以再次利用的生活垃圾现已失去使用价值, 而如塑料袋等无法作为燃料或饲料的生活垃圾大量产生;三是监管政出多门。农村环境监管涉及范围广, 与城市相比具有一定的特殊性, 需要建设部门、农业部门、水利部门和林业部门等多方参与, 如此一来难免会政出多门, 监管权力的多元化分散影响了监管职能的有效发挥。

加强环境治理可以保障美丽乡村建设的可持续推进, 提升村民的生活品质并加快城乡融合的步伐, 因此应实现各主体之间的功能互补。一是政府。政府应充分发挥主导作用, 树立正确的政绩观以绿色发展理念推动生态文明建设, 完善网格化的环境监管机制和执法体系, 并通过科技推广和购买服务等形式改善农村环境治理效果;二是村民。村民大多靠个人自觉以个体形式参与其中, 因此要充分发挥村委会和村民小组等各级村民自治组织的作用, 制定环境保护的村规民约, 有效整合村民力量激发他们参与环境治理的主动性和积极性;三是民间环保组织。民间环保组织虽然是第三方的独立主体, 但拥有专业的环境保护技术, 因此可以从中立角度对环境污染行为进行监督和评价。

四、优化试点先行路径

美丽乡村建设缺乏足够的可供借鉴的成功经验, 需要通过试点来探索可行的发展路径, 进而在遵循乡村发展规律的基础上通过综合性的战略部署, 依托资源禀赋彰显各自的特色。当前, 我国有些地区发布了《美丽乡村建设规范》, 将美丽乡村建设从宏观的方向性转化为具体的可操作性, 做到美丽乡村建有方向、评有标准、管有办法, 从而实现“乡村有个性、美丽有标准”的建设目标。但是, 从全国角度而言美丽乡村建设在试点过程中尚存在一些问题有待厘清:

一是周期问题。美丽乡村建设是一项国家层面的战略行为, 试点的目的是在探索相关经验的基础上进行全国范围内的推广, 而当前试点周期过长的问题影响了美丽乡村建设健康快速地推进;二是代表性问题。美丽农村建设的最终目标是覆盖到广袤的农村地区, 因此试点的样本必须要具有代表性, 而不应直接指派或者依托项目规划等变相指定;三是公平性问题。当前美丽乡村建设试点村庄的选择, 从客观上排除了经济落后的农村地区, 弱化了财政投入的边际效益, 使大量的非试点村脱离了政策覆盖面, 对经济落后的村庄而言欠缺公平。

试点先行是全面推进美丽乡村建设的基础和前提, 全面推进是对试点成果的肯定和延伸, 二者是相辅相成的关系, 通过美丽乡村建设的试点工作可以避免以后少走弯路, 以最大限度地减少不必要的浪费和损失。总体而言, 试点路径有两种选择方式:一是渐进式。应在科学论证美丽乡村建设试点的优先顺序的基础上, 遵循由点及面的逻辑顺序, 在建设过程中秉承“精品”战略, 努力使试点成为美丽乡村建设的“常态”和“惯性”, 以缓解当地政府的资金投入压力;二是协同式。应按照“小政府, 大社会”的发展思路, 充分发挥社会公益组织的积极作用, 以承办各级政府职能部门的相关公共服务项目, 促进美丽农村建设的协同发展, 并动态跟踪和及时总结其成败得失, 在客观论证的基础上科学提炼建设经验。