年度体检评估推动空间规划有序实施——新版北京总体规划实施评估的实践探索

灵石水华 2019-06-26

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摘要

城市体检评估机制是北京市在国土空间规划体系改革大背景下，完善新版总体规划实施动态评估的机制创新，具有规划理论的创新价值和在全国城市中的先行实践意义。北京城市体检评估形成了“监测—诊断—预警—维护”的工作机制、自评估与第三方评估结合的组织方式、多源数据融合和动态监测的数据平台、多维度多层次综合分析诊断的技术方法、由分到总逐渐深化的成果体系、主体责任化和法制化的保障机制。2017年度北京城市体检开展了“一张表、一张图、一清单、一调查、一平台”核心内容监测和重点专项研究，并形成体检结论建议，通过及时诊断和动态反馈加强规划实施过程弹性管控，促进总规有序实施，维护了规划的严肃性权威性。

在国家建构国土空间规划体系的背景下，建立完善空间规划实施监管机制成为行业共识。为强化空间规划体系的“实施性思维”，需要在模式上从终极蓝图向规划建设管理全周期的动态调控过程转变，在制度上建立健全规划实施督查、考核的约束与激励机制，在技术上强化多规合一的空间规划管控绩效评估（杨保军，2016；席广亮，2017；何冬华，2017；张永姣，2016）。《北京城市总体规划（2016年—2035年）》（以下简称北京新总规）是北京围绕空间规划改革开展的深入探索，创新提出建立面向规划实施的城市体检评估机制。本文对北京体检评估的前期探索经验进行总结，为相关研究和实践提供借鉴。

1 北京开展城市体检评估工作的背景

北京在上一版总体规划实施过程中，突出表现出人口规模等部分指标突破预期、对外延扩张式发展依赖性较强以致产业结构调整进程迟滞、各区县同质竞争突出而整体效益不高、各部门与各种规划之间统筹协调不足、规划建设管理全过程中的公众参与不够深入等问题（施卫良，2012）。针对这些问题，党中央、国务院对北京新总规的批复指出，“《总体规划》是北京市城市发展、建设、管理的基本依据”，强调了抓好规划组织实施和加强规划实施监督考核问责的要求。

根据批复要求，北京市建立了城市体检评估机制，旨在对总体规划实施情况进行实时监测、定期评估、动态维护，确保总体规划确定的各项目标指标得到有序落实。城市体检评估主要包括实时监测规划核心指标和城市运行要素、每年开展总体规划实施情况体检以及每五年进行总体规划实施全面评估。

2 城市体检评估的内涵——基于总体规划实施动态评估的机制创新

2.1 国内外城市总体规划实施

动态评估开展情况

当前总体规划实施评估主要分为结果评估和过程评估两类，结果评估是总规修编前对实施情况的终期评估，过程评估又分为间隔5年左右的中期评估和每1-2年开展的动态评估。国外大城市较早开展相关实践，如纽约市2007年发布2030年发展规划后，自2008年开始“每年一次进展评估、每4年一次规划修编”（魏开，2013）。英国自2004年起规定地方规划当局应向中央政府规划主管部门提交针对地方发展框架实施进度的年度监测报告，该报告成为城市政府衡量规划表现和未来政策发力点的核心依据（苏建忠，2015）。

在我国城市，总体规划修编前进行终期评估这一程序已被广泛应用，然而持续开展总体规划实施动态评估的城市还较少。广州市自2001年起较早地开展总规实施年度评估，从对规划文件的回顾逐渐发展到定性与定量分析结合来认知规划实施状况（吕萌丽，2010）。深圳市通过制定近期建设规划年度实施计划，促进近期建设规划的动态调校和滚动实施（刘永红，2011）。当前上海、广州等地均在结合空间规划体系改革积极推进规划实施动态评估制度建设。

2.2 总体规划实施动态评估的发展趋势

由于评估理论不成熟、未纳入现有总体规划制度、缺乏内源性的评估动机、数据更新不及时等原因，长期以来我国城市对规划实施动态评估的关注不足（廖茂羽等，2015；马璇等，2017；席广亮等，2017）。正如从《北京城市总体规划（2004年—2020年）》到《北京城市总体规划2016年—2035年）》所反映出的规划期限延长、指标去时限化的变化趋势，不少学者认为，随着城市发展阶段由高速增长转向高质量发展、规划编制内容由静态蓝图转向“规划蓝图-实施策略-行动计划”体系、规划工作主线由实施前的编制和审批向实施后的城市治理延伸，对实施结果的评估频率将会下降，而以动态维护为目的的实施过程评估重要性将会提升（何灵聪，2013；周艳妮等，2016；施卫良，2019）。为了更好维护总体规划的严肃性和权威性，提高规划实施的有效性，未来应朝着提升总规控制性目标的可监测性、完善动态评估框架并加强制度化建设、畅通评估结果反馈渠道以促进动态规划等方向发展（吕萌丽，2010；施源等，2007；丁国胜等，2013）。

2.3 北京的新探索——城市体检评估机制

根据《城乡规划法》的要求，北京在2004版总规实施过程中已形成每5年开展一次实施评估的机制，并组织开展了两次评估工作。在此基础上，本次工作完善了“实时监测-年度体检-五年评估”的动态评估框架，并在新版《北京市城乡规划条例》中确立了城乡规划体检评估机制的法定地位[1]，实现了总体规划实施动态评估的体系建设和制度完善。年度城市体检侧重问题聚焦，及时反馈动态变化；五年实施评估侧重系统全面，综合研判长期趋势（表1）。

[1] 2019年修订版《北京市城乡规划条例》第四十八条明确提出，本市应当建立常态化的城乡规划体检评估机制，参照体检评估结果对城市总体规划实施工作进行修正，提高规划实施的科学性。城市总体规划的组织编制机关，应当委托有关部门和专家每年对城市总体规划的实施情况进行体检，每五年对城市总体规划的实施情况进行全面评估，采取论证会、听证会或者其他方式征求公众意见，形成体检、评估报告，并将体检、评估报告及征求意见情况报送本级人民代表大会常务委员会和原审批机关。

与既有的定期评估相比，城市体检评估的特点在于：一是更强调对总规实施的体检即是对城市的综合体检，这是由于多规合一背景下的北京新总规具有统筹各级各项规划、实施任务全覆盖的特点。二是更强调常态化监测的基础性作用，通过高频、持续的城市运行信息反馈及时发现新问题，对全市层面的总规实施进行监测、评价和预警。三是更强调纵向传导，包含了对各区实施总规情况的比较和考核。四是更强调机理探究，包含了对具体实施措施和配套政策的评析，并可对总规预设目标指标进行动态优化，从评估“合规性”走向评估“合理性”。

3 北京城市体检评估工作的创新

3.1 理论意义：探索与国土空间规划

体系相适应的规划实施监督评价制度

新的国土空间规划体系一方面要求健全规划实施传导机制，加强刚性管控和进度追踪，以维护规划权威性；另一方面要求建立监测评估预警的动态反馈机制，提升应对规划与实施管理过程不确定性的能力。北京城市体检评估从以下方面适应空间规划体系的要求：

（1）从侧重单一的“结果评判”转向关注多元的“过程检测”（田莉，2008）。增加评估的过程维度，形成“发现实施结果偏差——分析认知原因和机理—评估调整实施措施和政策—反馈优化规划目标”的良性循环。

（2）从规划部门业务视角转向政府运行全局视角。既有的总规实施评估侧重评估城市物质空间建设情况，而北京新总规作为多规合一的法定蓝图，其实施工作是由市委市政府统筹、各部门分工协作的，因此对其评估也必须是“全局体检”而非“部门体检”。

（3）从执行规定动作、有功利性目的的被动评估转向积极暴露问题、结论支撑决策的主动评估。与应付上级要求或为修改规划而进行的评估不同，城市体检评估的目的是对规划实施进行动态反馈和及时纠偏，因此需要客观分析问题、主动找寻短板，为国土空间规划与治理提供科学依据。

3.2 工作机制：建立“监测—诊断—

预警—维护”的常态化机制

北京市建立了“监测—诊断—预警—维护”的体检评估工作机制：通过实时运行的体检数据收集和监测平台及时反映总规实施情况；对偏离城市功能定位、突破发展底线、违背指标目标方向等问题及时诊断和上报；对年度总规实施情况进行综合总结、趋势判断和问题预警；体检结果与下一年度实施计划及指标挂钩，例如某个区本年度用地减量任务完成得多，下一年度则规划“放量”放得多。

3.3 工作组织：引入第三方参与，

保障客观性、科学性、公开性

为避免政府进行自我评估倾向于保持宽松自我裁量权的问题（马璇，2017），北京城市体检评估强调评估主体多元化、社会化，坚持体检全过程的客观公正、公开透明。

（1）部市联合。北京市与相关国家部委共同组织开展城市体检评估工作。北京市规划和自然资源委员会、北京市统计局和部委有关职能部门共同牵头，市政府各部门、各区政府共同参与。

（2）自评估与第三方评估结合。北京市规划、交通、环保等各部门根据要求开展自评，提交体检指标年度数据、部门体检年度报告及相关基础资料。同时，委托第三方开展评估工作（图1）。第三方评估的技术统筹机构、各技术评估团队由部委而非北京市选定。

（3）专家与公众共同参与。聘请相关领域权威专家组成体检评估专家顾问组，同时邀请知名专家带队开展专项评估研究。通过全市居民满意度调查和部分街道、社区深入调研，点面结合收集公众意见，纳入体检报告。

图1 2017年度北京城市体检工作组织示意图

3.4 数据平台：建立多规合一的城市空间

基础信息平台和城市数据监测系统

针对体检工作建设城市空间基础信息平台和城市数据监测系统，形成多来源、多尺度、多时相、多规融合的，能够全面反映总体规划实施和城市管理运行现状的数据资源体系，为定量、客观、科学开展城市体检评估奠定基础。

（1）城市空间基础信息平台。主要汇总集成四部分数据：一是规划实施数据，包括全市经济社会发展统计数据、人口经济普查数据、反映各部门各区实施情况的数据等（图2）；二是建设管理数据，包括城市建设现状数据、各级规划和审批数据、空间规划控制性边界等；三是地理信息数据，包括基础测绘、地理国情普查、管线普查、三维模型数据等；四是城市运行大数据，包括交通、房价、空气质量、公交IC卡刷卡数据等。

图2 城市体检评估数据报送与采集平台示意图

（2）城市数据监测系统。综合收集到的基础数据，对城市各领域管理和运行现状进行动态监测和更新，主要包括：对总规重要指标进展情况实时运算更新；为各专项研究提供数据调用和处理接口；多规数据层级联动及可视化展示等。

3.5 技术方法：加强多维度多层次

综合分析诊断

常见的总规实施评估方法包括构建评价指标体系、GIS空间分析、建立综合评估模型等。北京体检评估重点强调多种技术手段的综合运用、多维度多层次的分析视角以及重思辨重验证的科学思维。

（1）定量与定性结合。定量评估包括指标量化评估、GIS空间叠置分析、遥感识别分析等。针对部分规划目标为定性描述、部分指标年度变化不明显以及机制和政策无法量化评估等问题，引入定性评估方法，例如通过典型案例分析来评价政策有效性。2017年度体检中历史文化名城保护、京津冀协同发展等专题突出运用了“全局数据+典型案例”的分析方法。

（2）问题与机理并重。指出问题的同时，分析导致问题的多方面原因，从而寻求解决问题的深层路径。例如针对城乡建设用地未能实现年度减量目标，分析总结了实施模式单一、缺乏区域统筹、短期债务时限、土地出让收入用于土地整理比例低等主因，为未来实施方式改革提供参考。

（3）全要素交叉分析。关注生态、经济、社会、文化等城市发展全要素在空间上的变化趋势和特征，将关联性强的要素进行交叉分析，重视匹配性、协调性评价，如“人、地、房、业”匹配关系、人口资源环境协调发展等。

（4）多源数据相互校验。实现市级数据与区级数据、整体概况数据与精细调研数据、传统数据与大数据的相互补充、多重校核。例如，为考察常住人口与实有人口规模变化，采取了统计调查数据、社区抽样数据、居民用水用电用气量数据、手机信令数据、智能设备定位数据相互对比检验的方法。

（5）纵向历史比较与横向城市比较结合。虽然年度变化是体检关注焦点，但部分问题需要从历史发展脉络来判断其所处阶段和未来趋势，如产业转型、城市功能重组等。同时注重在同尺度数据对比、同发展阶段经验借鉴上加强对国内外大城市的分析研究。

（6）形成市-区-街乡-区域“三级一协同”体检层次。已开展的2017年度全市体检以检查市一级总规实施状况为主体；主要指标和实施任务已分解到区，与即将开展的区级体检相衔接；重点指标包括人口、用地、公共服务设施等以街道和乡镇为单元；考虑与城市周边地区在用地、环境、基础设施等方面的区域协调。

3.6 成果表达：建立包含技术成果

和输出成果的“1+5+3”成果体系

根据各部门各区自评报告及形成的自评估综合报告、各专题评估报告及形成的第三方评估综合报告，汇总形成包括体检总报告及“一张表、一张图、一个清单、一个满意度调查，一个大数据平台”的技术成果集。在此基础上，根据面向的对象不同，形成上报党中央国务院、反馈北京市委市政府及面向社会公开的3个版本成果输出文件（图3）。

图3 北京城市体检评估成果体系示意图

3.7 保障机制：建立信息有效传达、

主体责任清晰的体检保障机制

北京市在政府工作体系中加强了对体检工作的实施保障，推动实现“一张蓝图干到底”。

（1）机构保障。成立城市体检评估专项工作组，由主管城乡规划建设的副市长负责，加强统筹协调。由市统计局牵头负责数据汇总，统一数据标准，提高数据采集效率。

（2）程序保障。年度体检报告由市委、市政府审定，报市人大常委会及主管部委备案，同时应向首都规划建设委员会全会进行报告，相关成果上报党中央、国务院。五年期评估作为实施总体规划的阶段性评估，评估报告由市委、市政府、市人大常委会审定，报主管部委备案，并履行报首都规划建设委员会全会审议及上报党中央、国务院的程序。

（3）责任落实。建立部门专项责任制、区级责任制、央地联动制，明确责任主体。要求各部门和各区一方面专人负责，配合体检综合工作，另一方面组织开展详细自查自评，支撑体检专项。中央和部队在京单位与体检工作团队定期对接，相关问题及时纳入体检成果。

（4）监督检查。将体检评估结果纳入各部门、各区及领导干部绩效考核，并与北京市审计监督工作相衔接。市政府督查室对体检工作开展督查，督促各部门、各区及时准确上报数据信息，杜绝瞒报漏报。

4 2017年度北京城市体检内容框架

2017年度北京城市体检作为北京城市体检评估的首次实践，主要发挥三方面作用：一是建章立制，为体检评估长期工作确立工作框架、内容体系、技术标准；二是摸清底数，由于2017年是总规批复之年，相关实施工作尚处于启动阶段，因此体检重点不是与2016年进行简单对比，而是厘清长期积累形成的城市现状问题，建立长期稳定的数据来源渠道并确定2017年基准值，为今后各年体检确立清晰的参照系；三是剖析重点问题，为现行的近期建设方案——《北京城市总体规划实施工作方案（2017年—2020年）》（以下简称《2020实施方案》）提供调整优化建议。

4.1形成“核心内容监测-重点专项体检-

年度结论建议”的内容框架

2017年度体检具体包括三部分内容：一是核心内容监测，包括对核心指标、实施重点任务、公众满意度等内容的年度检查。二是重点专项体检，设置若干必选专项与自选专项，深度剖析重点问题。三是提炼年度总规实施成效和问题的主要结论，并形成有针对性的对策建议，包括滚动编制总体规划实施任务清单、下年度实施工作计划、完善相关领域政策机制的建议等。

4.2 核心内容监测：一张表、一张图、

一清单、一调查、一平台

2017年度体检实现了指标体系全面量化观测、各空间圈层发展全面检视、实施任务清单全面梳理、居民满意度全面调查、多源数据全面校核。

（1）指标体系“一张表”。对总体规划中“建设国际一流的和谐宜居之都评价指标体系”（42 项）、“北京城市总体规划实施指标体系”（60 项）及其他文本中提出明确要求的指标（43 项）组合形成的117 项（去除交叉重复指标后）指标开展了持续监测。指标体检结果呈现三个特征：一是创新发展、绿色发展、开放发展各项指标进度较快。二是受建设周期影响，公共服务设施、交通市政基础设施建设指标变化相对滞后。三是少数指标受城市发展惯性的影响，没有达到规划控制预期，但态势已得到扭转（表2）。

表2 2017年度指标体系“一张表”体检结果统计

（2）空间发展“一张图”。既有实践较多采用土地利用现状图与规划图的一致性评价来测度总规的空间实现度。北京新总规创新提出强化宏观层面的结构性统筹而放宽具体用地功能限制，因此北京城市体检的“一张图”重在检视“一核一主一副、两轴多点一区”的规划城市空间结构实施情况。在确定分圈层差异化的评价标准基础上，研判首都功能核心区、中心城区、北京城市副中心、平原“多点”地区、生态涵养区的年度发展情况，主要涵盖各圈层功能定位实现情况、“人、地、房、业”核心指标变化、落实总规的各项分区规划和详细规划编制情况、重大项目和大事件进展、重点功能区建设情况等。

（3）重点任务“一清单”。按照《2020实施方案》确定的规划编制、重点功能区和重大项目、专项工作、政策机制等4个方面102项重点实施工作任务，对照完成时限判断进展情况。从结果来看，2017年底应完成的16项重点任务，包括编制北京城市副中心控制性详细规划、完善疏解腾退空间再利用管控机制等，均已按期完成。

（4）居民满意度“一调查”。在2005、2009、2013年已开展过3次的“宜居北京”问卷调查基础上，设计“国际一流和谐宜居之都社会满意度年度调查”，获取北京市民对总规实施和城市工作的年度评价，并通过数据库长期建设，跟踪记录市民满意度变化脉络。本次在全市16个区180个街道403个社区发放了10995份调查问卷，另在中心城区40个社区开展了800份入户调查问卷。调查结果显示，居民对北京市宜居满意度的总体评分为77.51分，较2013年的71.84分有较大幅度提高，超过八成以上居民认为北京城市宜居性比3年前有所改善。

（5）体检大数据“一平台”。广泛收集城市运行大数据，形成多源数据互为支撑、互为补充、互为校核的工作平台。本年度主要利用互联网平台和开放数据环境，综合气象、空气质量检测、交通流量、灯光遥感、公交刷卡、POI、手机信令、企业信息、点评文本等社会大数据资源，对城市建设、人口和就业、交通与通勤、公共服务设施配置、空间品质等进行了分析。

4.3 重点专项体检：聚焦总规改革创新、

重大变化要素和政府工作主线

2017年度体检聘请不同的第三方评估团队，分别开展了优化提升首都功能、疏解非首都功能、人口资源环境协调发展、城市人居环境建设、空间管制与刚性边界管控、历史文化名城保护、提升城市治理水平、京津冀协同发展8个专项研究。各专项研究形成专题报告的同时，重要数据、观点和分析纳入年度体检总报告（图4）。

重点专项的选择主要出于以下考虑：

（1）针对本次总规特点。新总规的重点改革创新方向，包括强化底线约束、减量发展转型、功能疏解重组、加强城市治理等，是今后每年体检评估都要重点关注、持续跟踪的。

（2）针对重大变化要素。聚焦新总规提出的关键控制性指标和对城市发展产生重大影响的要素，深入分析人口与就业、建设用地与建筑规模、两线三区等方面的变化动态。

（3）针对政府年度工作重点。汇总政府工作报告和相关政策文件，依据其中的重点行动、专项政策、大事件、投资建设取向等，梳理总规实施脉络。2017年度重点包括疏解整治促提升专项行动、推进京津冀协同发展、构建高精尖经济结构等。

图4 2017年度北京总体规划实施主要成效梳理

4.4 体检成果应用：有效支撑总规实施、

政府决策、部门工作

2017年度北京城市体检从一开始就作为政府年度重点工作之一，写入了2018年度政府工作报告，其成果也充分融入总规实施和政府施政的关键环节，及时发挥了作用。主要包括：

（1）体检结果作为2018-2019年度总规实施计划编制的重要依据。同时，针对体检反映出的《2020实施方案》中一些涉及面广、难度大、需要大力改革创新的任务，北京市已建立市领导协调机制，加快推进任务实施。

（2）2018年11月市委常委会专题审议《2017年度北京城市体检报告》，报告发现的问题作为下阶段工作重点，纳入了北京市委十二届七次全会报告和2019年度市政府工作报告中。

（3）体检结果对北京市正在开展的分区规划编制、控制性详细规划编制等工作起到了指导作用。同时，针对体检暴露的问题，例如进展缓慢的指标等，市里均已要求相应的主责部门作为专项工作推进。

5 总结与思考

5.1 北京城市体检评估的特色：

以总规实施过程管控为抓手，

推进和谐宜居之都建设

“城市体检”的字面意义是对城市各方面发展状况进行“全身扫描”，以及早发现城市病及其“病灶”，并及时预防和纠正。由于城市体检评估涉及部门繁多，全市性的支持是其有效开展的前提。北京之所以将“城市体检”与总体规划实施年度评估挂钩，与北京新总规作为城市法定蓝图的地位分不开，各方对体检评估工作的响应建立在全社会对新总规的共识之上。反过来，体检评估也担负了推进总规落地、加强国际一流和谐宜居之都建设过程管控的重任。

从北京的探索经验来看，体检评估需要仰仗空间规划的权威性，而空间规划的权威性也需要通过体检评估来保障落实。要让城市体检评估真正发挥作用，必须建立常态化的工作制度保障、合理的监测指标体系、完善的基础信息平台、科学的分析评估方法、多元的评估视角和主体、畅通的应用和反馈渠道，以及广泛的社会影响和社会监督。

5.2 北京城市体检评估的侧重：

提升过程弹性以维护目标刚性，

路径指导重于价值评价

北京新总规将长远规划目标在时间维度上进行细化分解，并借助城市体检评估加强对年度实施进展的监督，为总规实施提供了清晰的线索。但体检评估的重心并不在于绩效认定与考核，而在于揭示结果变化背后的作用机理以及据此优化调节实施过程，加强对城市动态演变过程的弹性调控。例如2004版总规提出到2020年全市1800万常住人口的规划管控目标，公共服务设施和基础设施指标按2000万人预留，实际北京市常住人口于2011年突破2000万。由于规划应对的滞后性，各类公共设施承载能力在一段时期内出现不足。未来将通过体检评估的动态反馈机制提供灵活、可持续的城市发展策略引导。例如，2017年度体检提出：中心城区常住人口规模减量虽然实现年度目标，但预判未来两年实施难度将加大；同时，虽然全市人口总量已进入下降拐点，但2011-2015年年均40余万的新增常住人口将带来未来两年较强的幼儿园和小学学位增长需求，体检团队已据此提出“预警”。

5.3 北京城市体检评估的层级：

加强横向支撑和纵向衔接，

拓展分析深度

由于2017年度体检主要侧重市级层面的机制探索、内容架构，为在适应期内减轻各区各部门的负担，仅要求各区各部门提供了年度指标数据和简要分析报告。从体检结果来看，城市空间布局、减量实施路径等规划相关问题剖析最深，对交通、环保等问题的认识仍未深入到根本，对各区的最新动态掌握仍不够透彻。从2018年度开始，北京市各区体检将与市级体检同步启动，同时市级体检也将强化部门参与。未来必须处理好体检中的部门横向支撑和各区纵向衔接，转变部门和各区将自己视为被评价对象的认知，使之树立“体检是向上反馈问题和诉求通道”的观念，从而更加积极参与体检工作。同时，分配给各区各部门的体检任务应适度，既要避免应付式完成，也要避免因任务过重而缺乏长期人力支持。

5.4 北京城市体检评估的主体：

自评估与第三方评估形成优势互补，

促进多主体参与

为避免部门自评估倾向于扬长避短的问题，北京尝试采取自评估与第三方评估结合的方式，但在实践中第三方评估也遇到一些难点。一是由于政府数据开放度不足，研究缺乏长期数据积累。二是由于对地方动态和政策内情的掌握有限，部分研究难以在短时间内深入挖掘现象背后的机理。例如2017年度体检中有第三方团队提出北京市瞪羚企业数量增速下降，反映中小企业生长环境有所退化，经多方研讨后厘清增速下降主要是由于中关村调整瞪羚企业认定标准、将认定和统计重点向独角兽企业倾斜，而非削减对中小企业支持力度。当前来看，体检工作仍需要自评估与第三方评估互为补充、相互协助，同时逐渐优化政府工作和公共事务接受第三方评估的大环境建设。未来还应促进政府、学界、企业、社会组织、市民等各个主体在体检中充分表达意见，丰富参与方式，促进多元共治。

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