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以下内容摘自浙江省高级人民法院（2015）浙行终字第116号《行政判决书》： 一审、二审人民法院均认定：原告系临海市废纸回收造纸企业，该企业经环评批复产量为0.2万吨/年，验收产量为1万吨/年。2013年6月28日，临海市人民政府办公室发布了临政办发[2013]89号《关于印发<临海市印染造纸制革化工等行业整治提升方案>的通知》，其中附件2临海市造纸行业整治提升方案明确：2012年底前完成全市造纸企业基本情况排查，按照“关停淘汰一批、整合入园一批、规范提升一批”的原则，对所有造纸行业进行梳理，明确淘汰关闭、搬迁入园、整治提升等整治要求，基本淘汰不符合国家产业政策和节能减排要求的落后产品。对2013年9月底前，列入淘汰关停范围的企业、生产线全部淘汰关停到位，对其他所有不符合整治标准的企业、生产线全面实施限期整改。对年产规模3万吨及以下的废纸造纸企业进行重组，允许重组企业通过市场化手段配置资源。根据临海市实际情况，对年产规模3万吨及以下的废纸造纸企业重组后保留3家，搬迁进入工业功能区块，原厂址停止生产。2013年9月16日，临海市人民政府办公室下发临政办发[2013]100号《关于临海市造纸行业整治提升工作的补充意见》，明确废纸造纸企业以市场化手段对产能进行整合重组，重组后允许保留3家废纸造纸企业，每家企业年产能应不低于3万吨。重组对象为产能3万吨及以下的废纸造纸企业。重组资格为年产能在1万吨及以上，经国土资源和建设规划部门认定，现厂址符合土地利用规划和建设规划要求，符合环保部门重组产能审批要求。重组期限为2013年9月底前完成废纸造纸企业的整合重组，取得重组资格的企业应在规定期限内完成整治提升并通过验收，未取得重组资格的企业在2013年9月底关停。废纸造纸重组企业在造纸工业区块具备集聚条件时，应搬迁进入造纸工业功能区块。2013年9月，台州市环境科学设计研究院受原告等企业委托，承担企业环保现场调查工作，并出具临海市造纸行业整合重组环保现场调查报告及其修正稿。经对原告的现有企业与相关政策相比，认为：原告企业验收产能不符合相关政策；由于自有产权土地（2亩）仅能满足生产车间要求，仓库等辅助设施须租用村集体土地，企业应获得当地村集体及国土、规划部门同意调整相关土地利用性质，否则不符合相关规划。2013年9月17日，整治办给各相关企业下发临海市废纸造纸企业产能交易招标通知书，拟在2013年9月23日下午举行产能招标竞价会，拟对年产能3万吨及以下的废纸造纸企业通过产能交易进行重组，重组后每家企业年产能均达到3.1万吨，对于参加竞购产能的企业按每万吨产能保证金100万元的产能交易保证金打入指定银行帐户。2013年9月18日，原告向临海市环境保护局交纳产能购买保证金210万元。尔后，整治办取消招投标竞价会。2013年9月29日，整治办给原告下发临环整办[2013]15号《关于要求临海市东亚纸业有限公司限期停产的通知》称：根据省、台州市关于造纸行业整治提升政策精神和《临海市印染造纸制革化工等行业整治提升方案》（临政办发[2013]89号）要求，你公司属于落后产能淘汰对象，请你公司在2013年9月30日规定期限内停止造纸生产活动。如你公司逾期继续从事造纸生产活动，我办将根据《临海市印染造纸制革化工等行业整治提升方案》和相关法律法规规定，通知相关部门依法采取停止供电供水措施。 一审人民法院认为，根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第二十条第一款规定，行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。本案中，整治办系临海市人民政府设立，不具有独立的法人资格，原告不服整治办作出的《通知》，其将临海市人民政府作为被告起诉得当。被诉《通知》责令原告在2013年9月30日规定期限内停止造纸生产活动，具有惩罚性质，属于行政处罚，被告认为属于行政命令的答辩理由不成立。根据《环境行政处罚办法》第十四条的规定，县级以上环境保护主管部门是环境行政处罚的主体。因此，本案中的整治办作出被诉《通知》系超越职权。被诉《通知》依据省、台州市关于造纸行业整治提升政策精神和《临海市印染造纸制革化工等行业整治提升方案》的要求，未援引相关的法律法规依据，系适用法律法规错误。根据《中华人民共和国行政处罚法》第四十一条的规定，行政机关在作出行政处罚决定前，应当履行立案、调查、取证、事先告知等法定程序，但被告提供的证据并不能证明其已履行处罚的法定程序，其程序违法。综上所述，整治办作出的被诉《通知》系超越职权、适用法律法规错误、程序违法,原告起诉主张撤销被诉《通知》的诉讼请求成立，予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第2、3、4目的规定，判决撤销被告临海市人民政府设立的临海市环境污染整治工作领导小组办公室于2013年9月29日作出的临环整办[2013]15号《关于要求临海市东亚纸业有限公司限期停产的通知》。 二审人民法院认为，本案系因被上诉人临海市东亚纸业有限公司不服上诉人临海市人民政府设立的临海市环境污染整治工作领导小组办公室所作《关于要求临海市东亚纸业有限公司限期停产的通知》提起的诉讼。在该被诉通知中，临海市环境污染整治工作领导小组办公室责令被上诉人于2013年9月30日前停止造纸生产活动，否则将根据《临海市印染造纸制革化工等行业整治提升方案》和相关法律法规规定通知相关部门依法采取停止供电供水措施。根据《中华人民共和国行政处罚法》第八条规定，“责令停产停业”属于行政处罚种类之一；环境保护部《环境行政处罚办法》第十条亦将“责令停产、停业、关闭”确定为行政处罚的种类，故涉案通知责令上诉人限期停止生产活动，属于行政处罚性质。1989年《中华人民共和国环境保护法》第三十九条规定，对经限期治理逾期未完成治理任务的企业事业单位，除依照国家规定加收超标准排污费外，可以根据所造成的危害后果处以罚款，或者责令停业、关闭。前款规定的罚款由环境保护行政主管部门决定。责令停业、关闭，由作出限期治理决定的人民政府决定；责令中央直接管辖的企业事业单位停业、关闭，须报国务院批准。环境保护部《环境行政处罚办法》第十六条第二款规定，涉嫌违法依法应当由人民政府实施责令停产整顿、责令停业、关闭的案件，环境保护主管部门应当立案调查，并提出处理建议报本级人民政府。故临海市环境污染整治工作领导小组办公室以自己名义作出被诉责令停产通知缺乏职权依据。在对被上诉人作出责令停产通知行政处罚决定之前，未依照《中华人民共和国行政处罚法》的规定履行相关程序，属违反法定程序。被诉通知仅笼统地依据浙江省、台州市关于造纸行业整治提升政策精神和临海市人民政府临政办发[2013]89号通知要求，未引用具体法律规定，属适用法律错误。故原审判决撤销被诉通知，认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。上诉人提出的上诉理由均缺乏事实和法律依据，本院不予采信。上诉人临海市人民政府在原审时仅委托律师出庭应诉，二审时其负责人以及相应工作人员亦未能依照《中华人民共和国行政诉讼法》第三条第三款的规定出庭应诉，本院依法予以指正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。 [案例评析] 本案中，临海市人民政府设立的临海市环境污染整治工作领导小组办公室不具有独立的法人资格，本身不具有环境行政执法主体资格。整治办于2013年9月29日作出的临环整办[2013]15号《关于要求临海市东亚纸业有限公司限期停产的通知》仅依据省、台州市关于造纸行业整治提升政策精神和《临海市印染造纸制革化工等行业整治提升方案》的要求，未援引相关的法律法规依据，系适用法律法规错误。临海市环境污染整治工作领导小组办公室以自己名义作出被诉责令停产通知缺乏职权依据。而具有独立环境行政执法后果的行政机关是组成该临时组织的临海市人民政府。 四川通报4起工程建设领域环境污染责任追究典型案例 3.达州市城区建筑施工扬尘污染问题。2017年5月至2018年5月，达州市扬尘治理指挥部办公室在处理金南大桥项目等54件城区建筑施工扬尘污染问题时，没有依法对相关建设单位作出行政处罚，致使部分建筑工地环境管理缺失，造成环境污染。2018年10月，达州市城市管理行政执法局党组成员、机关党委书记兼达州市扬尘治理指挥部办公室主任向前受到书面诫勉；2019年1月，达州市扬尘治理指挥部办公室副主任王和勇受到政务警告处分。 （四川省纪委监委） |
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