德国创新体系的特征与启示

近年来，德国在金融危机和欧洲债务危机的双重冲击下表现不俗，这让德国创新体系再一次成为我国科技政策研究的重点。尤其是在我国当前深化科技体制改革、加快创新体系建设的大背景下，重新审视德国创新体系具有重要意义。

德国创新体系的典型特征

德国创新体系较为成熟、稳定，各创新主体功能明确、主体间互动频繁、创新要素流动通畅，其典型特征主要体现在以下5方面：

1.专业化中介服务机构无所不在，有效促进了创新主体间的互动

德国的中介机构种类众多，业务范围涉及对政府资助科技项目的立项进行评估和监督管理，为企业的创立和发展提供信息咨询和职业培训服务，以及从知识和技术的供给方向需求方进行技术转移等。德国商会、协会充当了企业和政府沟通的桥梁，在解决中小企业融资的“信息不对称”问题和咨询服务等方面发挥了重要作用。德国技术转移中心、弗朗霍夫协会(Fraunhofer)和史太白技术转移中心(steinbeis)是德国三个主要的技术转移服务机构，三者的定位因机构属性不同而略有差异，但均为德国的技术转移作出突出的贡献，有效地促进了知识和技术要素在创新主体间的流动。

2.大、小企业协调发展，共同打造健康的企业创新生态系统

与美国大企业为获取市场份额和利润而过分地竞争不同，德国的经济和文化环境倾向于鼓励其新型现代工业企业之间的合作。以汽车行业为例，德国的奔驰、宝马、奥迪等品牌之所以一直享有很高的信誉，除了其严格的质量保障体系和追求卓越的工程师团队之外，还得益于大量专业化的“隐形冠军”企业为其稳定地提供高质量零部件来源。德国政府还将促进中小企业发展提到了国家战略层面，并通过设立专门的法律和法规，如《反对限制竞争法》和《中小企业促进法》等，为中小企业发展提供制度保障。同时，德国政府还在创新政策上加大对中小企业的资金支持力度。实行贴息政策，鼓励德国两大政策性银行——德国复兴信贷银行(KfWBankengruppe)和德国平衡银行(DtA)向中小企业放贷；拨放专款支持中小企业参加各种展会，帮助企业拓展市场，寻求贸易机会；专门制定面向中小企业的减税计划，以保证中小企业有更多的自由发展资金。

3.公共科研体系定位清晰，提供源源不断的知识和技术供给

德国公共科研体系由四大非营利科研机构、公立科研院所和大学科研机构等构成，各机构分工有序、特色鲜明。马普学会(MPG)主要从事自然科学、生物科学和人文科学中的基础研究；赫尔姆霍兹联合会(Helmholtz-Gemeinschaft)主要在物质结构、地球与环境、交通和太空、健康、能源和关键技术等6个领域从事具有应用前景的高技术基础研究；莱布尼茨科学联合会(Leibniz-Gemeinschaft)从事具有国际水平、面向实际应用的基础研究；弗朗霍夫学会主要从事应用研究，致力于科研成果的转化，为企业提供有偿的技术开发和技术转让。德国的公立科研院所主要从事竞争前技术1研究、政府行政开发研究和人文科学研究等领域。另外，德国的高等教育机构已成为公共科研的第二主力军，同时肩负着培养后备人才的重任。这一完整的、定位清晰的公共科研体系，为德国的科技发展与创新奠定了坚实的基础。

4.双重教育体系独具特色，培养企业创新所需的全方位人才

德国教育体系最典型的特征是其结构的双重性：高等院校与职业技术学校并重。其中，高等院校又主要分为两类，一类是以培养科学研究型人才为主的综合性大学，约占总数的1/4；另一类是以培养高技术人才为主的应用技术大学(Fachhochschule)，这类大学非常注重同企业之间的合作以及技术应用和知识商业化研究，占总数的一半以上。职业教育学校以培养专门的职业技能型人才为己任，并逐渐摸索出一套成熟的“二元制”职业培训方法和模式，即培训场所的“二元制”——学员不仅需要在职业学校里接受理论学习，还要在企业里接受实践训练；管理模式的“二元制”——职业学校由政府管理，企业内的培训由企业按照《职业培训法案》的相关规定来执行；经费支持上的“二元制”——企业负担其内部培训的费用，职业学校的运行费用则由公共财政负担。为保障职业教育体系的顺利运行，政府从法律上对每个岗位的最基本培训内容以及职业教育的规章制度进行了明确规定。目前，德国政府承认的岗位大约有350多个，涵盖了贸易、工业和管理等领域。

5.科技投入与管理规范科学，不断提高科研经费的使用效率

德国科研机构的资助渠道很多，如政府、企业、各种非盈利性基金组织和欧盟等。企业是德国科研经费投入的主要来源，研发总投入的2/3来自企业；联邦和各州政府主要负责资助具有重大意义的、跨地区的研究机构和计划；私人出资的基金会是国家资助主渠道的重要补充，除私人出资的基金会以外，德国还有一批以政府为主要出资方的基金会，它们为大学生和博士生提供奖学金，资助外国顶尖年轻科学家在德国以及德国年轻科学家到国外开展科研；欧盟研究框架计划也是德国研发活动的重要资助渠道之一。

在政府科技投入的管理方面，德国采用两级管理模式，即政府首先以机构基金和项目基金的形式将科研经费分配到各研究机构，然后，各研究机构再依据各自的模式将科研经费分配到各研究所。如马普学会采用经费配置到人的模式、赫尔姆霍兹联合会内部经费配置采用项目制，而弗朗霍夫学会主要采用外争经费匹配模式。政府要求各机构对口的评估委员会定期对科研机构和研究项目进行系统评估，系统评估结果将作为国家对机构经费进行宏观调控的依据之一。

德国创新体系的启示

德国创新体系的成功经验，对我国创新体系建设中的政府角色定位、创新政策制定和科技投入与管理等方面，具有重要的启示作用。

1.政府角色：创新的设计者还是创新的参与者

创新体系这个概念的一个重要特征是将政府视为参与创新活动的主体之一，尤其是在大多数发达国家，政府更关注如何通过为其他创新主体提供服务来更好地参与创新活动，而不是一个凌驾于其他主体之上的设计者。

由于发展中国家的市场体系和政策体系都不完善，政府往往会在创新体系中发挥设计和指导作用，这种做法有其合理性。并且，这种现象并非发展中国家独有，有些发达国家(如芬兰)，政府在其创新体系形成和发展中也起到设计和主导作用。需要注意的是，随着各种市场和政策环境的不断完善和其他创新主体创新能力的不断提升，政府在对整个创新体系进行规划时，要重视发挥第三方机构(或中介机构)的作用，简化政府职能。

目前，我国在科技资源的配置上，政府部门往往要同时履行决策权、监督权以及具体项目的管理权，需要处理大量复杂的信息。随着国家科技投入的不断增加，这种管理方式越来越不能满足我国科技项目管理专业化和精细化的需求。因此有必要借鉴德国政府建设专业化中介机构的经验，这些中介机构不仅代替政府对具体的项目行使监督管理权，还有效地促进了包括政府在内的各创新主体之间的联系与互动。

2.创新政策的价值取向：择优还是扶弱

有选择地扶持大企业是一个国家，尤其是发展中国家获得国际竞争优势的一条有效途径，但在支持大企业的同时，绝不能忽视中小企业的成长，创新政策的制定不仅要注重扶持优秀的大企业，还应兼顾中小企业的创新和发展需求，努力弥补中小企业在市场竞争中的弱势和不足，营造大企业与中小企业公平竞争的市场环境和相互依存的生态环境。美国、德国等发达国家为营造健康的创新生态环境，都成立了专门的组织机构，颁布和执行鼓励中小企业创新的政策，切实解决中小企业发展面临的各种困难。

3.公共科研体系：追求尖端还是塑造全能

目前，我国高校普遍追求成为研究型、综合型的“大而全”高校，科研机构的研究领域往往也涵盖广泛，以便多方索取资源。在功能设定和研究方向上，大学和科研机构大都力求覆盖从基础研究、应用研究到产业化的全链条，这就导致了诸多大学和公共科研机构之间功能重叠。为了尽量多地争取到课题，一些机构和科研人员往往去争取和承担与自身能力和优势不相适合的项目，导致公共研究资源的无序竞争与配置低效。公共科研机构到底是要追求尖端还是塑造全能？对于这一点，政府应对公共科研机构有一个相对清晰的定位。建议对不同类型的科研机构进行分别立法，可以考虑在事关国计民生的重要研究领域，选择几个骨干科研院所，进行高强度的稳定支持，同时建立创新综合绩效考评体系，引导其稳定服务于国家目标。如德国政府通过立法清晰、明确地规定了四大非营利科研机构的功能，并定期通过独立的评估组织对科研机构及其承担的项目进行系统评估，保障了科研机构的研究方向与其功能定位的一致性以及科研机构的持续稳定发展。

4.持续创新的根基，靠人还是靠物

创新活动归根到底是由人来完成的，无论是一个国家还是一个企业，要想获得创新能力，特别是持续创新能力，必须有高水平高素质的创新型人才作为战略储备，并且需要面向产业创新的实际需求，培养出具有产品研发、流程优化、物流配送和市场营销等各种专业能力的技术型人才。

我国目前高等教育体系和人才培养机制还不能有效地满足产业创新发展的需求，具体体现在创新人才梯队建设不完善，特别是产业创新发展所需的各类专业技术型人才缺乏。造成这一现象的主要原因有两个：一是国家过于关注发展研究型大学，而对职业技术学校建设重视不足，培养出的人才很难覆盖创新链的各个环节；二是技术类研究院所和大学(及综合性大学中的技术类院系)在学生的技能培养方面没有面向企业创新的实际需求，培养出的人才很难满足企业创新的能力要求。因此，加强我国创新体系建设不能只强调加大科技投入、加强科技与经济结合以及促进成果转化等措施，更应该从巩固创新的根基做起，建立培养满足产业创新需求的人才培养机制，特别是加强与完善高端研发人才与专业技术型人才相结合的人才梯队建设。

5.科技投入：以避免重复为原则还是以确保水平为根本目的

谈到我国科技体制改革，很多科研人员都提到重复立项问题，认为应该绝对避免。实际上，对于重复立项问题不能一概而论。例如，由于不同部门在立项过程中缺乏沟通，导致有些研究项目出现低水平重复，一些在其他部门早已解决的问题又重复资助，这类问题应该通过部门间的沟通、信息共享与信息披露等手段，优化立项机制来解决。比如利用好国家科技报告服务系统，使项目在立项环节更加科学合理。

在当前我国科技投入增长很快的情况下，为了提高研究水平，在科技立项方面，理性的重复是必要的。对于有些重大项目，尤其是具有前瞻性的科研项目，由于前景不明，有必要设计两家甚至多家同时开展研究，一是确保研究的成功率，二是增加不同承担单位之间的良性竞争。对于一些以前研究过的项目，若有进一步深入研究的需要，也可以重复支持。尤其是对一些软课题，同一个主题在不同的背景下，依然有研究价值。

德国的科技投入也存在多头投入，大学和科研机构往往可以通过多种渠道获得资助，也在一定程度上存在“重复立项”的现象。但是，德国科技投入中的“重复立项”具有很强的理性，这种理性的重复立项是对同一个课题的不同技术路线和研究范式提供资助从而促进了科学研究的多样性，符合科技发展具有不确定性的规律，大大减少了科研过程中存在的盲点。因此，对于科技投入来说，重点不是如何完全避免重复投入，而在于如何提高科技投入的管理水平。