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某村民小组就建设村文化室和围墙事宜向某县国土局提出用地申请，某村民委员会在该用地申请上的审批意见为：“同意该村组申请建文化中心”，某镇国土资源所在该用地申请上的审批意见为：“同意报批”，某镇政府在该用地申请上的审批意见为：“情况属实，同意建设群众文化活动中心，报上级主管部门审批”。某村民小组在未取得乡村建设规划许可证的情况下，开始修建文化活动中心。某镇政府作出《责令停止国土资源违法行为通知书》，认定某村民小组存在使用村中空闲地建文化活动中心的行为，违反了《中华人民共和国国土管理法》第二条规定，责令某村民小组立即停止上述违法行为，并听候处理，自行整改，消除影响。某村民小组对此不予理会，继续施工建设文化活动中心。某镇政府作出《责令限期整改通知书》，某村民小组未按限定的期限进行整改。某镇政府通过行政处罚程序作《行政处罚决定书》，责令某村民小组限期拆除村文化活动中心地上建筑物并恢复原状。某村民小组不服提起行政诉讼，委托广东海法律师事务所张洪杰律师为其诉讼代理人。 根据《中华人民共和国行政处罚法》第四条第二款之规定：“设立和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节及社会危害程度相当。”这就要求行政机关在实施行政处罚过程中，应当根据违法的事实、性质、情节及社会危害程度，在法律规定的范围内，选择相应的种类和幅度作出行政处罚。本案中，某村民小组建设文化活动中心是经过全体村民大会决议通过，并获得某村民委员会、某镇国土部门、某镇政府审核同意。某镇政府作出的《责令停止国土资源违法行为通知书》中的处理意见也是“责令某村民小组立即停止违法行为，并听候处理，自行整改，消除影响”。从上可以看出，某镇政府是同意某村民小组建设文化活动中心的。 同时，根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条第一款：“在乡、村庄规划区内建设乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设的，建设单位或者个人应当向乡、镇人民政府提出申请，由乡、镇人民政府报城市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。”之规定，某镇政府在同意某村民小组建设文化活动中心后，未及时将某村民小组的用地申请向上级主管部门报批核发乡村建设规划许可证，主观上存在一定的过错。 目前，某村民小组文化活动中心的主体工程已经建设完毕，且其用地权属来源清晰，建设也没有侵害其他第三人的合法利益，为某村民小组补办建设规划许可证并不存在实际困难和造成其他重大损害，因此，根据“行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节及社会危害程度相当”的原则，某镇政府直接作出责令强制拆除文化活动中心的行政处罚决定有失妥当。这也与国家提倡建设新农村和地方党委、政府号召“建设农村文化中心”的精神不相符。据此，应认定某镇政府作出《行政处罚决定书》处罚行为明显不当。 《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定：“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期未改正的，可以拆除。”依据该条，在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，应先由乡、镇人民政府责令行为人停止建设、限期改正。只有行为人逾期不改正的，乡、镇人民政府可以拆除，该条并没有直接规定乡、镇人民政府可以直接拆除建筑物，更没有规定“乡、镇人民政府应当拆除”。 《广东省实施<中华人民共和国城市规划法>办法》第三十六条第一款规定：“未取得建设工程规划许可证或违反许可证的规定进行建设，严重影响城市规划的和影响城市规划又不能采取改正措施的，由城市规划行政主管部门责令其停止建设，限期拆除违法建筑物、构筑物或者其他设施，造成公用设施和市政设施损坏的，当事人应负修复和赔偿责任；影响城市规划，尚可采取改正措施的，由城市规划行政主管部门责令其停止建设、限期改正，并处罚款；不影响城市规划的，由城市规划行政主管部门责令其补办手续。” 由此可见，未取得建设工程规划许可证的规定进行建设，分三种情况进行处理： （1）严重影响城市规划的和影响城市规划又不能采取改正措施的，由城市规划行政主管部门责令其停止建设，限期拆除违法建筑物。 （2）影响城市规划，尚可采取改正措施的，由城市规划行政主管部门责令其停止建设、限期改正，并处罚款。 （3）不影响城市规划的，由城市规划行政主管部门责令其补办手续。 文化活动中心用地来源合法，权属明确，界至清晰，经全体村民大会决议通过，并获得某村民委员会、某镇国土所及某镇政府的批复同意，只要某镇政府报国土环境和规划建设局核发乡村建设规划许可证，某村民小组即可获颁发文化活动中心的乡村规划建设许可证。而且，某村民小组建设文化活动中心没有影响城乡规划，没有必要强制拆除已建好的文化室和围墙。因此，应由某村民小组补办手续，在某村民小组补办相关手续的情况下再进行建设，不应拆除已经建好的文化室和围墙。 某县人民法院完全釆信了张洪杰律师的观点，并依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）、（六）项之规定作出如下判决：撤销某镇政府作出的《行政处罚决定书》，责令某镇政府在本判决书生效之日起30日内，重新作出新的行政行为。某镇政府不服上诉，某市中级人民法院作出判决：驳回上诉，维持原判。 律师简介 张洪杰律师，现任广东海法律师事务所主任、首席合伙人、中国广州仲裁委员会仲裁员、首批入选广东律师专家库（公司法律专业）成员。擅长并专注政府与企业法律顾问、公司法、资产重组与投融资、房地产与建设工程等法律事务。荣获“2008-2010年度全国优秀律师”称号，2011年被司法部授予“创先争优党员律师标兵”称号，2012年被广东省司法厅记“个人二等功”，2012年被司法部评为“化解社会矛盾纠纷维护社会稳定先进律师”。 END |
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