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郴州市政协委员桂阳活动小组课题调研组 （2014年9月）
农田水利是农业发展的最基础的条件，是实施农业可持续发展的关键，同时在面对恶劣的地质气候情况，健全的农田水利建设体系和完善的管理措施，将很大程度上缓解自然灾害给人民群众生活带来的不便，减少农业生产的损失。为了解掌握桂阳县小型农田水利工程建设与管理的现状及存在的困难和问题，提出针对性的解决建议，郴州市政协委员桂阳活动小组组织全体成员，对桂阳县小型农田水利工程建设与管理情况进行了调研。现提出调研报告如下： 一、桂阳县小型农田水利工程建设与管理的现状 （一）工程建设上因整合不力，配合不够，标准不一，工程整体功能提质不快。 近些年来，除镇、村集体投资投劳和水利部门外，国土、烟草、农开、移民等部门均投入大量资金兴建农田水利工程。由于各部门的资金性质和用途不一样、难以统筹安排，再加上没有进行系统性、完整性的统一规划布局，在大投入、大建设的背景下，工程整体功能提质不快。主要表现在以下方面： 一是部门资金性质和用途不一样，如水利部门的资金重点用于水库、山塘、河道等水源性工程的除险保安，烟草、国土、农业开发等部门资金主要用于灌区腹心地带的灌排体系的建设，而水源性工程与灌区腹心地带的连接干渠工程却成了建设上的“真空管”，出现严重的“卡脖子”和“肠梗阻”，没有从根本上解决旱能灌、涝能排的问题。 二是缺乏系统性、完整性的统一规划布局，区域发展极不平衡。工程建设存在很大的盲目性、随意性，尤其是一些部门以政绩为重，搞路边工程、形象工程，好的地方年年搞，甚至于一个部门已经建设好了后，工程运行不到几年，另外一个部门又来把原来建设好的工程拆除掉，重新又来建设；而偏僻点、差一点的地方成了“无人管”，地域发展差异很大，群众意见大。 三是没有统一建设管理标准，施工无质、管理无度、科技含量低，存在很多工程隐患。特别是工程建设好后，镇村没有配备专职管理人员管护，完工后无人过问，人为破坏不能及时得到修复，工程运行不到几年就发挥不了效益了。正如百姓常说的：“头年光光溜溜 ，二年茅茅草草，三年崩崩塌塌。” （二）先天不足，管理缺位，投入不够，农田水利“最后一公理”问题成“心病”。 “堰塘像碟子、渠道像筛子、水库像池子”“渠道水汪汪，田里闹水荒”，诸如此类形容农村小型水利工程年久失修的顺口溜，在农村层出不穷。受制于投入缺乏和管理缺位，农田水利“最后一公理”问题一直以来是基层干群的一大“心病”。究其原因主要有： 1、现有的小型农田水利工程大多建于20世纪六七十年代，有相当部分是边建设、边设计、边规划的“三边”工程，工程建设标准低，先天性不足。加之至今已运行三四十年，工程老化、功能退化极为严重。 2、小型水利工程管理主体缺失，管理缺位。农民群众普遍认为农田水利建设就应该由水利工程管理单位来管理的，农田水利中“谁受益，谁负担”的观念没有深入人心，主人翁意识淡薄。另外，由于乡镇机构改革等原因，基层水管理站人员结构不合理、文化层次偏低、技术力量薄弱，加之财政部门对基层水管单位拨款经费较少，也影响了正常的管理工作。 3、筹资难，投入不足等问题成了制约农田水利工程正常养护的“瓶颈”。一是上级资金投入与实际建设需求差距较大；二是地方乡镇与村组对水利建设重视不够，投入不足；三是尚未广泛拓宽投融资渠道，充分挖掘社会潜力。 二、农田水利工程管理的对策措施 （一）破解管理难题，明确事权产权，带动创新发展。 1、成立农田水利基本建设领导小组，制定和完善农田水利基本建设总体规划和实施方案，按照“渠道不乱，用途不变，优势互补，形成合力”的原则，在不改变资金性质和用途的前提下，积极整合水利、县草、农业开发、国土、移民等各方面的资金，集中投入，分口实施，整片推进。做到规划一片、示范一片，受益一片，变分散为集中、集中出效益。 2、实行小型水利工程建设管理县（市、区）长负责制。跨乡镇、跨行政村的基础性小型水利工程建设、管理，分别由县、乡级人民政府负责组织实施，受益主体参与；田间工程由受益范围内的村集体或新型农业生产经营主体负责建设、管理。 3、深化小型农村水利工程产权制度改革，创新运行管护机制。按照“先建机制，再建工程”的原则，明确农田水利工程设施的公益性质和产权归属。现有小型水利工程，按原产权归属和受益情况确定其所有权和使用权，农户土地承包经营权已约定流转给新型农业生产经营主体地域内的小型水利工程原产权不变，由新型农业生产经营主体使用管理；未流转土地承包经营权地域内小型水利工程的使用管理，由村集体民主决策。新建小型水利工程，探索按“谁投资、谁受益、谁所有、谁使用”的办法确定其所有权和使用权。按照“产权有归属，管理有载体，运行有机制，工程有效益”的要求，落实小型水利工程管理主体和管护责任。引导发展小型水利工程维修养护专业化服务机构、农民用水协会、水利专业合作社等多种形式的服务实体。在确保工程安全和公益属性的前提下，小型水利工程产权主体可自行管理，也可采取承包、租赁、托管等方式，引入竞争机制，择优选择经营管理主体，签订管护合同，落实管护责任，保障工程运行。小水库以及跨行政村重点小型水利工程的管理维护，可由乡（镇）人民政府分类打捆招标，实行政府购买服务，工程调度和安全运行由原管理主体负责。财政按小型水利工程性质，视情对工程管护经费给予补助。真正让小型水利工程做到“三有五落实”，即有产权证书、运行制度、工程档案，落实产权所有者、管理者、管护制度、管护经费、监管责任。同时，完善县（市、区）、乡（镇）、村三级水利管理网络。 （二）补齐投入短板，加大财政补助，撬动多元投入。 尊重小型水利工程的公益属性，坚持政府主导，加大财政资金投入。各级财政设立农田水利建设专项资金，纳入财政预算并逐步增加资金规模；落实从土地出让收益中计提农田水利建设资金政策，足额计提和足额上缴省级统筹资金用于小型农田水利设施建设和管理。鼓励和引导多元投入，对村集体自筹、农民筹资筹劳建设，以及新型农业生产经营主体投资建设小型水利工程的，财政给予补助。由村集体组织筹资筹劳、财政补助建设的小型水利工程，其所有权归村集体所有。新型农业生产经营主体自行建设小型水利工程的，在土地承包经营年限内对其自行投资形成的资产拥有所有权和使用权，其中财政补助资金形成的资产归村集体所有，委托新型农业生产经营主体代管，由其享有使用权、承担管护责任。 （三）加强指导监管，支持自主建设。 探索创新公益性小型水利工程建设模式，明确建设主体，落实建设责任。原则上，凡是村集体和新型农业生产经营主体能自行建设的，由其组织建设；需一定资质施工队伍建设的，由村集体和新型农业生产经营主体通过招标、议标等方式择优选择施工方。对涉及防洪安全和施工技术较复杂的建筑物工程，可由县、乡级人民政府实行打捆招标的方式组织实施。在工程实施过程中，水利和其他项目主管部门要加强技术指导和质量监管，财政、审计部门要加强财务监管与审计监督，确保工程安全、资金安全。对财政补助建设的小型水利工程，由建设主体申报，经县级有关部门审查，在符合县级农田水利规划的前提下，由县级人民政府相关部门采取竞争性立项方式确定补助项目和补助资金，补助资金根据工程进度分期拨付。 （四）配套扶持政策，培育市场主体。 种植大户、家庭农场、农民合作社、农业社会化服务组织、农业产业化龙头企业等，既是新型农业生产经营主体，也是小型水利工程建设管护的市场主体。适应土地流转规模扩大和新型农业生产经营主体发展壮大的新形势，鼓励和支持新型农业生产经营主体参与小型水利工程的建设和管护。新型农业生产经营主体建设、管理的小型水利工程，享受有关财政补助和用地、用电等优惠政策，其中供水工程可收取水费，供水价格在县级政府有关部门批准的基准价及其浮动幅度范围内，协商受益主体共同确定；依法获得的小型水利工程使用权和管理经营权受法律保护。 |
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