ABC|脱欧的死结：贝尔法斯特协议和Backstop（上）

1998年4月10日，好消息从北爱尔兰首府贝尔法斯特传来，30多年来在英伦三岛萦绕不去的动荡（The Troubles）终于将随着一纸协议的签订终结，沉浸在和平终于到来的喜悦中的大不列颠及北爱尔兰联合王国没有想到，这一纸协议会在20年后再一次回到聚光灯下，而这一次，它却成为了历史的一块绊脚石，渐渐将英国拉向混乱的边缘。

为什么20年前签订的和平协议在20年后对英国人的脱欧谈判造成了这么大的阻碍，甚至将特蕾莎·梅通过两年漫长的拉锯战从欧盟赢来的协议变成了议会中人人喊打的过街老鼠？时间需要回到60年代那个刮着刺骨寒风，下着毛毛细雨，难以见到和煦阳光的英伦三岛。

（一）动荡（The Troubles）

如同20世纪30年代那次著名的大萧条有自己的专属名词“The Great Depression”一样，这段从60年代到90年代的动荡也有一个专门的词来描述它，“The Troubles”。横行的武装势力和英国军队给这个地区的人民带来了无数的troubles，双方把城市和人民当成了角力的战场，深深根治于此中的民族仇恨、教派冲突从千年来的历史延续至今。

自20世纪60年代开始，北爱尔兰陷入了一场旷日持久的冲突。冲突的两方一边是共和派（Republicans），希望爱尔兰全岛成为一个统一的共和国，另一边则是联合派（Unionists），希望北爱尔兰继续留在联合王国中。共和派和爱尔兰民族主义分子都主要是天主教徒，而联合派则主要是新教徒。天主教徒和新教徒的冲突也是在爱尔兰独立时期，多数居民信仰新教的北爱尔兰地区选择留在英国的原因。

共和派的武装团体，爱尔兰共和军（Irish Republican Army）和联合派的武装团体，阿尔斯特志愿者（Ulster Volunteer Force）在北爱尔兰的领土上制造了很多的冲突甚至恐怖袭击，1969年夏天英国军队被派往北爱尔兰地区后也以维持秩序的名义制造了多起血案。这里需要说明的是，虽然共和派倾向于爱尔兰共和国政府，联合派倾向于英国政府，但他们内部行事风格和理念差异很大，他们并不一定都会听从爱尔兰政府或英国政府的命令，实际上共和军和志愿者就是这两派中的极端分子，崇尚以武力、胁迫等方式达成自己的目的，这也是为何两国政府一直在进行谈判，但长期不能成功的原因。

据统计，一共有3532人死于这三十年的冲突之中，其中大部分都是平民，很多人死于双方极端分子以眼还眼的报复性袭击中。

（二）谈判

数十年来，双方的谈判都以失败告终，一直到90年代和平进程才终于取得了进展。社会民主工人党（SDLP）领导John Hume和新芬党（Sinn Fein）领导Gerry Adams（成龙电影《英伦对决》里皮尔斯·布鲁斯南饰演角色的原型，电影里的造型和原型几乎一模一样）作为共和派的代表在共和派内部达成了共识，爱尔兰共和军及其支持者也于1994年宣布停火，谈判终于有了开展的基础。

比尔·克林顿一直关注着北爱尔兰和平进程，他派出了参议员George Mitchell作为特别代表到爱尔兰主持整个和平谈判。英国政府方面，工党在1997年的大选中获胜，托尼·布莱尔上台后邀请了新芬党加入谈判席，促进了谈判的进展。联合派的民主联合党（2017年梅姨大选失利后为了继续执政，与该政党联合组阁）因为抗议新芬党的加入而选择退出了谈判。

1997年9月，多方谈判正式开始。谈判期间，双方甚至前往监狱寻求两派在军事冲突中被关押的极端分子的支持。在谈判最后一天，英国首相托尼·布莱尔和爱尔兰首相Bertie Ahern也前往贝尔法斯特坐上了谈判席，协议最终在1998年4月10日由George Mitchell对外宣布。

（三）协议

协议签署人除了英爱两国政府外还有8个北爱尔兰政党，此前退出谈判的民主联合党是唯一拒绝承认该协议的主要政党。协议明确了北爱尔兰是英国的一部分，这与北爱尔兰绝大多数人民的意愿相符（同样信仰新教，而非南爱尔兰的主流信仰天主教）。协议同时设计了一个共和派和联合派共享权力的管理机制，同时为英爱两国政府跨边境的双边协作设置了专门的管理机构。1998年，经过公投，北爱尔兰人和爱尔兰人同意了协议内容，协议于1999年正式生效。

实际上，除了要求双方跨境合作需要不受阻碍这样模糊的字眼以外，协议里明确提到在爱尔兰和北爱尔兰边境不能有实质性边境设施（Hard Border）的条款非常少，仅在涉及安全措施这一部分有所提及。

在冲突期间，英国人在两地的边境安装了大量的军事设施、警察站和哨所，而这些设施也经常成为爱尔兰共和军的袭击对象。英国政府在谈判中表示作为”去军事化“的一部分，愿意拆除这些设施。

协议提到了”和平环境的发展应该意味着安全安排和行为的正常化“（The development of a peaceful environment ... can and should mean a normalisation of security arrangements and practices.），政府也承诺“尽快将北爱尔兰的安全安排调回正常的状态。”，这就包括“去除边境安全措施“，也就是之前提到的边境的多种警察站和哨所等。

这些文字仅仅在内涵里面反映了双方边界不该有安全检查，字面上则完全没有提到不能设置正常的边境检查。但这仍然成为了英国政府打不开的死结。

（四）死结

英国脱欧意味着退出欧盟的关税同盟和单一市场，那么英国与欧盟之间的贸易需要按照普通的贸易关系进行处理，最重要的事情则是”对对方的货物征收进出口关税“。

一旦在北爱尔兰设置边境检查用于征收进出口关税，会被敏感的共和派以及爱尔兰政府认为违背了贝尔法斯特条约的精神（即使并没有明确违背某项具体条款），可能会使爱尔兰的和平进程再起波澜，而这是现任政府根本无法承担的历史风险，甚至比不成功的脱欧带来的风险更大。

如果爱尔兰边境不能设置边境检查，从这个地区进出英国的商品将畅通无阻，双方均无法进行征税，北爱尔兰将成为偷渡商品的天堂。试想一下，一个西班牙的商人如果将商品从英格兰海岸运抵英国，则会在海关清关时缴纳税款，但如果换一条路径，先将商品运至爱尔兰，再通过陆路进入北爱尔兰，再通过北爱尔兰运进英格兰，在这种情况下，没有任何一个地方能对货物进行征税。坐视不管的话，欧盟和英国都将蒙受极大的损失。

英国人还拒绝了欧盟提出的将北爱尔兰与英国本土隔离开，对所有从北爱尔兰进入英国本土的商品征税的提案，认为这是对英国的分裂行为。

在这种情况下，英国政府将宝押在了未来的科技进步上，期望能够开发出一套效率足够高的出入境管理系统，保证货物进出边境的时候瞬间完成清关和计税，实现零延时的出入境体验，这样就能视为爱尔兰边境依然保持了开放。

但很显然，目前的科技条件无法满足梅姨的幻想，根据估算这套系统需要至少5-6年的开发才能投入使用，在这5-6年中这条边境带来的麻烦该如何解决成为了最为棘手的问题。于是，臭名昭著的Backstop方案应运而生。而这个方案，也几乎杀死了梅姨的脱欧协议，将英国推向无协议脱欧的混乱之中。

（封面图片：2002年北爱尔兰人游行纪念Bloody Sunday中的死难者）