《垃圾分类 启示》

2019年4月，住建部、发改委、生态环境部等九部门联合印发《住房和城乡建设部等部门关于在全国地级及以上城市全面开展生活垃圾分类工作的通知》，要求自2019年起在全国地级及以上城市全面启动生活垃圾分类工作。到2025年，全国地级及以上城市基本建成生活垃圾分类处理系统。为认真贯彻落实陈文浩副省长和住建厅的重要指示，考察学习外省先进经验，推动全省垃圾分类工作积极开展，2019年7月16-20日，由省环卫协会罗梓荣副秘书长带队，来自长沙、株洲、常德、益阳、郴州、娄底等6个市州环卫主管部门负责人和协会会员企业代表共86人先后赴杭州市、苏州市、上海市调研生活垃圾分类工作。

此次考察给湖南环卫行业开展垃圾分类工作带来的启示和借鉴意义。

一、有法可依是前提。

制订符合地方实际情况的政策法规是垃圾分类工作有效开展的前提依据。在制订政策法规的过程中，各地方应该既要借鉴经验，也要发挥本土专家作用，还要深入基层，多沟通交流座谈，一定要综合分析考虑地方的基础设施建设情况、资金投入情况、居民综合素质情况等因素，不能闭门造车，不能照搬照抄，不要盲目追求高大上。上海、深圳、厦门等大城市的成功经验在有些市州直接复制是根本行不通的。我们是不是一开始就一定要实施四分类？湿垃圾可不可以先缓一缓？能不能分几步走？这些都要根据具体情况而定，不应该人云亦云，一味跟风。

杭州市陆续出台了《杭州市生活垃圾管理条例》、《杭州市餐厨废弃物管理办法》等地方性法律规章，从法制上对垃圾分类工作进行保障。同时，出台了《关于推进杭州市“五废共治”的实施方案》、《杭州市垃圾分类收集设施设置导则》、《杭州市生活垃圾处置阶梯式计费管理暂行办法》、《非居民生活垃圾处理收费机制改革有关情况的通知》等10余个文件，构筑了较完善的法规、政策、标准、收费体系。

苏州市在2017年6月5日，市政府李亚平市长组织召开全市生活垃圾强制分类动员部署电视电话会议，下发《苏州市生活垃圾强制分类制度实施方案》，明确了苏州市垃圾分类模式、政府责任、社会责任及保障措施等。近两年来，苏州市编制完成《苏州市区生活垃圾分类和治理专项规划（2017-2020）》、出台《苏州市单位学校生活垃圾分类投放设施设备配置标准》《苏州市区机关、事业单位垃圾分类工作实施方案》《苏州市低值可回收物（废玻璃）回收利用实施方案》《苏州市区生活垃圾分类及减量考核奖励办法》《苏州市城市生活垃圾分类片区验收办法（暂行）》《关于加快推进我市易腐垃圾强制分类的指导意见》《关于加快推进农村生活垃圾分类就地处置的工作办法》等40多部规范性文件，形成了一套包括建设标准、分类模式、宣传教育、考核奖励、经费保障的法规体系。启动《苏州市生活垃圾分类管理条例》立法工作，前期大量召开部门、市民等座谈会，当前已形成条例草案，并已于1月底前提交市司法局。

上海市则形成了以《上海市市容环境卫生管理条例》为核心，以生活垃圾收运处置、建筑垃圾处理、餐厨垃圾处理、餐厨废弃油脂处理等政府规章为框架，以生活垃圾跨区处置环境补偿政策、生活垃圾分类减量节能减排支持政策、单位生活垃圾处理费征收管理办法等为支撑的法规政策体系，同时形成了生活垃圾分类标识规范、居住区生活垃圾分类达标和示范标准等一系列标准规范。

二、领导重视、全民参与是核心。

垃圾分类是一项系统工程，要全民参与。垃圾分类工作想要成功开展，地方党政主要领导必须亲自抓。有些地方觉得垃圾分类是某个职能部门的事，把这个大“皮球”踢给城管或环卫部门独自开展垃圾分类工作那是注定会失败的。看厦门，上海，苏州等做得好的地方，基本上都成立了专门的垃圾分类领导小组和办公室，党政主要领导亲自兼组长，所有政府部门、省直单位、事业单位等都成了垃圾分类的带头示范单位，厦门是市委书记挂帅，苏州是纪委书记挂帅，很多地方垃圾分类进入了小学和中学的教材、考试、寒暑假作业等，这些措施为全民推进垃圾分类奠定了很好的基础。

上海的垃圾分类为什么做得好，其中领导重视是关键性因素。一是主要领导亲自抓。中共中央政治局委员、上海市委书记李强先后 6 次作出批示，并赴崇明、闵行、长宁等区视察推进。市委副书记、市长应勇多次深入基层调研、召开专题会议研究推进。市委、市政府主要领导高度重视，为全市推进垃圾分类提供了强大动力。二是四套班子合力抓。把垃圾分类纳入市委市政府重点工作，加强总体部署，先后出台实施了垃圾综合治理方案、生活垃圾全程分类体系建设方案和三年行动计划。市人大聚焦生活垃圾地方治理实践深入开展研究，加快推进立法工作。市政协组织开展垃圾分类和再生资源回收利用“两网融合”专题调研，加强民主监督。三是合纵连横系统抓。巩固条块联动机制，成立由 20个委办局和 16 个区政府组成的全市生活垃圾分类减量推进工作联席会议。党政齐抓共管，各级党委副书记和政府分管领导“双牵头”，形成市、区、街镇、村居四级组织系统。同时，将垃圾分类纳入地区领导班子考核体系。

三、资金投入是保障。

垃圾分类的主要成本投入可分前中末三块，前端宣传教育和分类督导，中端分类收集、中转和清运，末端垃圾处理处置主要是基础设施建设。垃圾分类不是一次性工程项目，而是一项长期的系统的运营项目，地方政府应该根据当地的财力分步骤开展垃圾分类工作。纯粹做一点宣传投入或者仅搞两点示范点那是应付检查的做法，另一方面，夸大垃圾分类的投入成本，做出完全超出当地政府财政承受能力的预算是不负责任的做法，这些都是在垃圾分类过程中容易出现的极端行为，是应该避免的。这里沿用一位环卫处主任的话说：“领导光喊要搞垃圾分类但又不拨钱那是领导在耍流氓，光要钱但不知道要多少也不知道要了怎么花是我们自己在耍流氓。”不无道理。

杭州市以属地政府投入为主，市本级予以一定补助的方式确保分类工作资金到位。在分类投放环节，2017-2018年杭州城区分类社区工作性经费市本级财政每年补助1400万元左右；分类收运环节，市本级财政分别补助清洁直运经费7500万元左右；分类处置环节，投入末端大型处置设施建设4.3亿元，日常垃圾处置费每年补助城区近1亿元。2015年，杭州市出台《杭州市生活垃圾处置阶梯式计费管理暂行办法》，明确对未完成年度垃圾控量目标城区，实行超出部分垃圾量加价收费，对年度落实减量目标、垃圾总量低于控制目标的城区进行考核补助；2017年出台《杭州市区生活垃圾集中处理环境改善专项资金管理办法》，由生活垃圾输出城区按照一定缴费标准缴纳环境改善资金，专项用于生活垃圾输入城区基础设施改善、垃圾处理等方面项目。这两个文件的出台是杭州市财政部门运用经济杠杆促进生活垃圾“减量化”“资源化利用”的有力措施，是推进生活垃圾末端处理建设项目“落地”、克服“邻避主义”的重要抓手。

上海市制定节能减排生活垃圾分类减量专项支持政策，对率先实现整区域年度达标目标的区，给予扶持政策，对达到年度目标的区给予持续性鼓励。2015年8月，上海印发了《湿垃圾处理设施建设补贴实施方案》，对各区2017年年底前建成并稳定运行的湿垃圾处理设施按处理能力约2万/吨的标准实施补贴。根据国金证券提供的数据分析报告，上海市垃圾分类与处理全过程总成本为 985元/吨，前端垃圾分类服务成本为 390 元/吨，中端垃圾收运成本为 290 元/吨，终端垃圾处理包括垃圾焚烧和湿垃圾处置，综合成本为 305 元/吨。假设居民承担前端垃圾分类费用，需要支付 25 元/月/户，折算到个人 120 元/年，若支付全过程成本需要支付 62.9 元/月/户，折算到个人 301.9 元/年。对比东京，上海垃圾全过程处理成本远低于东京的处理成本（985 vs 3786）。

四、考核是必备手段。

垃圾分类要见效果，考核工作是必备手段。这里说的考核包括两个内容，一是将垃圾分类工作纳入对政府领导班子的考核，二是在垃圾分类的执法考核上要下大力气，形成常态。考虑到中国的国情，在居民整体素质和自觉性还没有达到理想中的水平的情况下，建立相差的考核和执法办法并强有力的实施推行是保障垃圾分类工作成功持续实施的重要手段。

7月1日以来，严格的垃圾分类城管执法是上海市生活垃圾管理条例得以有效实施的重要措施。7月1日上午10时，上海市城管执法局对一家酒店开出首张整改单，并将在一个月内随时复查。当天，上海各级城管执法部门共出动执法人员3600人次，检查各类单位4216家，教育劝阻881起，责令当场或限期整改623起，依法立案查处生活垃圾分类违法行为20起。

五、找对入口是成功的关键。

大城市的资金财力相对雄厚，居民整体素质也相对较高，在生活垃圾的前端收集，中端转运，末端处理处置，不论是技术还是基础设施都不是一般的市州城市可复制。从笔者与众多的市州环卫主管部门领导沟通情况来看，基本上“没钱不好办事”“无从下手”的情况居多。省协会秘书处在与清华大学环境学院刘建国教授的交流探讨中，就“在湖南尝试建立市州级垃圾分类示范城市”达成了一致意见。垃圾分类要“因地制宜，找对入口”，协会秘书处散灵丹、罗梓荣和刘教授结合湖南市州的情况探讨了许多现实的问题，如：在当前许多城市末端处置设施不完善的情况下，要不要推动前端的分类？如何找准入口来推动（从哪里下手）？如果出现前端分了末端混怎么办？下一步，省环卫协会将联合部分市州进行进一步的探讨并联合开展市州级城市垃圾分类的推进工作。