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作者：董 峰 政府与行政法律事务专业律师 手机：15570354182 微信：playboy_0609 1 起诉期限的概念及地位 起诉期限是《行政诉讼法》中的特有专业名词，根据《行政诉讼法》及其司法解释的规定，起诉期限是指公民、法人或者其他组织不服行政机关作出的行政行为，在某一段特定期间内才可以向人民法院提起行政诉讼维护自身合法权益，超出该特定期间的，人民法院不予立案受理，已经受理的，驳回起诉。由此可见，行政诉讼起诉期限是法律设定的起诉条件之一，解决的是行政起诉能否进入司法实体审查的问题，其重要程度不言而喻。 2 起诉期限的主要规定及基准认定 起诉期限在我国多部法律、法规及部门规章中均有规定，现笔者仅针对如下实践中经常遇到的规定进行阐述： 《行政诉讼法》第四十六条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。” 《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。” 司法实践中从行政行为（分为涉及不动产和非不动产两类）的作出、当事人知道或应当知道行政行为内容以及当事人知道或应当知道诉权或起诉期限三个角度将起诉期限分为多个类型： 第一类是不仅知道或应当知道行政行为的内容还知道诉权或起诉期限的，自知道或应当知道之日起六个月内提起诉讼。如下图示：
（为图方便，日期对应） 第二类是仅知道或应当知道行政行为的内容，但是不知道诉权或起诉期限的，自知道或应当知道行政行为内容之日起不得超过两年。如下图示：
第三类是既不知道行政行为的内容也不知道诉权或起诉期限的，自行为作出之日起不超过五年，涉及不动产的不超过二十年。如下图示：
（仅以不动产类行政行为为例） 第四类是刚开始仅知道或应当知道行为内容，后来才知道诉权或起诉期限的，从其知晓诉权或起诉期限之日起不得超过六个月。如下图示：
第五类是刚开始既不知道行为内容也不知道诉权或起诉期限的。一段时间后知道行为内容，再过一段时间才知道诉权或起诉期限的。该种情况可参照第四类的计算方法，但应当区分行政行为是否涉及不动产，进而再行认定是否超过最长起诉期限。 3 起诉期限和诉讼时效的区别 在笔者代理的行政诉讼案件中，有相当一部分的律师容易将起诉期限与诉讼时效混为一谈，要知道诉讼时效是民事诉讼上的专有概念，起诉期限虽源自于诉讼时效，但又与诉讼时效有明显区别，其中最主要的表现在如下几个方面： 1. 法律规定的内容及法律后果不同 起诉期限规定在《行政诉讼法》及其司法解释之中，即起诉期限是由程序法作出的规定。人民法院会主动依职权审查起诉期限，如果超过起诉期限，人民法院不予受理，当事人也就无法将诉争提至法院并进行实体审理，当事人丧失的是“起诉权”；诉讼时效则规定在《民法总则》及相关司法解释之中，系由实体法作出的规定。人民法院并不会主动依职权审查诉讼时效，如果对方抗辩且已超过诉讼时效，人民法院则会依法拒绝保护，当事人丧失的是“胜诉权”。 2. 法律规定的期间变动不同 ❶ 两者关于“延长”的法律规定不同。《行政诉讼法》第四十八条第二款规定：“公民、法人或者其他组织因其他特殊情况耽误起诉期限的，在障碍消除后的十日内，可以申请延长期限，是否准许由人民法院决定”。 而《民法总则》第一百八十八条第二款规定：“诉讼时效期间……有特殊情况的，人民法院可以根据权利人的申请决定延长。” ❷ 两者关于“耽误”及“中止”的法律规定不同。《行政诉讼法》第四十八条第一款规定：“公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。”而《民法总则》第一百九十四条规定：“在诉讼时效期间的最后六个月内，因不可抗力、无民事行为能力人或者限制民事行为能力人没有法定代理人，或者法定代理人死亡、丧失民事行为能力、丧失代理权、继承开始后未确定继承人或者遗产管理人、权利人被义务人或者其他人控制以及其他导致权利人不能行使请求权的障碍的诉讼时效中止，从中止时效的原因消除之日起满六个月，诉讼时效期间届满。” ❸ 两者关于“中断”的法律规定不同。《行政诉讼法》及其司法解释没有关于中断起诉期限的规定，起诉期限自然也不会因为原告向行政机关主张权益而像诉讼时效一样中断并重新计算。而《民法总则》第一百九十五条规定：“有下列情形之一的，诉讼时效中断，从中断、有关程序终结时起，诉讼时效期间重新计算：（一）权利人向义务人提出履行请求；（二）义务人同意履行义务；（三）权利人提起诉讼或者申请仲裁；（四）与提起诉讼或者申请仲裁具有同等效力的其他情形。 总体来看，行政诉讼法及其司法解释中关于起诉期限的规定比较笼统，许多内容并不明确，比如“其他特殊原因”是什么？“特殊情况”指什么？“不属于其自身的原因”又是什么概念？这些均可能导致此类诉讼在司法实践中难以统一裁判观点，也可能会导致法官在裁判时滥用自由裁量权。 4 司法实践中关于起诉期限的常见问题 1. 行政承诺可作为原告主张未超过起诉期限的理由 行政承诺是指行政机关以及法律、法规授权组织在行使职权过程中，公开向全社会作出的旨在严格依法办事、提高工作效率、改善服务环境等方面的一种自觉性允诺行为。实践中一般表现为承诺在法定期间内的一定期限完成某项职责、提供优质服务、改善执法环境、自觉接受民众监督等。如果行政机关对相对人反映的问题进行调查、解决并进行相应的正式承诺，就相对人而言，其会基于行政机关的公信力而等待行政处理的结果，这就有可能超过起诉期限。如将此种情形排除在“不属于原告自身原因耽误起诉期限”之外，不仅会导致行政机关丧失政府公信力，更会导致行政行为脱离司法审查。而就司法机关而言，行政机关的正式承诺行为是其自由行使行政裁量职权的表现，既然行政机关自愿就某事负责并积极协调解决，那么即使相对人事后仍就该行政争议提至诉讼，人民法院都不适宜否定此种承诺行为的效力，也不适宜将此责任归咎于相对人并据此认定其起诉超过期限。 2. 申诉信访耽误的期限属于自身原因耽误起诉期限的情形，依法不能予以扣除 《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十三条中“不属于起诉人自身的原因超过起诉期限”应予扣除的规定，是指基于地震、洪水等客观因素耽误的期间，或者基于对相关国家机关的信赖，等待其就相关争议事项进行处理的期间等不属于起诉人自身的原因被耽误的时间的情形。当事人单方向有关部门申诉信访，因申诉信访所耽误的期间，没有可保护的信赖利益，这种情况属于当事人自身放弃通过法定的诉讼途径解决争议而选择信访途径从而耽误起诉期限的情形，故而此段期间不应予以在起诉期限中予以扣除。 3. 已经超过起诉期限的诉求无法通过行政复议的途径而重新获取 相对人在其诉求已经超过起诉期限且查证属实的情况下，虽然行政复议机关作出的复议决定告知了相对人有权在收到该决定之日起15日内向人民法院提起诉讼，但为了避免起诉期限制度形同虚设、也为了避免社会中大量行政行为的效力长期处于不稳定状态，不应认为因超过起诉期限而已经丧失了的诉权可以通过行政复议的方式重新取得，因此相对人提出的因行政复议决定告知其诉权而使其合法享有诉权的主张难以得到支持。 参考案例： 1. 青海省高级人民法院（2016）青行申11号再审行政裁定书； 2. 江西省高级人民法院（2016）赣行终238号二审行政裁定书； 3. 最高人民法院（2017）最高法行申5052号再审行政裁定书； 4. 最高人民法院（2017）最高法行赔申92号行政赔偿裁定书； 5. 最高人民法院（2016）最高法行申1741号再审行政裁定书； · 豫章政府与行政法律事务部 ·
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