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中房智库特约研究员 赵琳祎 中房智库研究员 柴铎/文2019年8月26日，十三届全国人大常委会第十二次会议表决通过关于修改《土地管理法》的决定，新《土地管理法》将于2020年1月1日起施行。此次修订在总结全国33个试点改革经验的基础上，对改革征地制度、破除集体经营性建设用地入市障碍和改革农村宅基地管理制度（学界称“三块地改革”）等七方面做出突破。一是改革土地征收制度。首先明确了可以征地的六类情形并规范了征地程序，要求政府“征前公告”，且与农民充分协商。其次放宽征地补偿，改变以往以土地年产值一定倍数计算补偿标准的做法，实行按照区片综合地价进行补偿。二是集体经营性建设用地入市。撤销过去农村土地必须征为国有才能进入市场的规定，允许农村集体经营性建设用地和国有建设用地同等入市、同权同价。三是宅基地管理制度改革。完善一户一宅，针对人多地少、宅基地用地紧张的地区，要求地方政府采取其他方式，保障农村居民居住权利。同时，下放宅基地审批权，要求合理规划安排宅基地并为改善居住条件提供便利。五是将基本农田提升为“永久”基本农田，加强耕地数量和质量统一保护。六是调整央地土地审批权限，以是否占用永久基本农田为权限划分依据，大幅下放其他农用地审批权。中房智库认为，此次《土地管理法》修订将对未来土地和房地产市场运行产生深远影响，也为房地产企业经营策略选择、业务转型和新盈利模式拓展提供了新机遇。━━━━ 现行《土地管理法》自1986年颁布以来，历经1988年、1998年、2004年和2019年四次修订（修正）。新中国成立后，中国土地管理经历了由统一（内务部地政局）到农、牧、林、工、矿多部门条块分散管理的过程。改革开放初期，生产力迅速释放带来城镇扩张、企业迅速发展，土地需求爆发式增长，招致土地资源严重浪费、农用地过快流失等问题。1986年，以落实“十分珍惜和合理利用每一块土地”为核心，《土地管理法》应运而生，国家土地管理局成立，我国国土资源进入“依法、统一”管理轨道。1988年《土地管理法》修正。随着全国建设占用土地规模增长加速，人多地少矛盾日益突出，计划经济残存的“无偿、无限期、无流动”划拨土地配置形式已无法适应市场经济发展。在深圳试点探索土地使用权出让后，土地作为生产要素逐渐恢复其市场价值和资产属性。1988年4月，全国人大通过了《宪法修正案》，删去《宪法》第十条第四款“禁止土地出租”，增加“土地的使用权可以依照法律的规定转让”的规定。同年，七届全国人大常委会按照《宪法》新规定对《土地管理法》作出适宪性修改，土地有偿使用制度正式确立，“土地‘所有权、使用权’二权分立、建立使用权交易市场”的模式成为中国特色社会主义公有制土地制度的标志之一。1998年《土地管理法》修订。20世纪90年代，我国城镇化进程加速，城乡土地利用出现失控风险，城乡边界混乱、土地无序开发，耕地保护形势严峻，地方违法用地严重，征地社会矛盾突出。1998年8月，第九届全国人大常委会第四次会议通过《土地管理法》修订案，确立了以耕地保护为核心的土地用途管制制度，开启土地利用管理方式的重大变革。2004年《土地管理法》修正。“98房改”后，住房需求迅速释放，推动房地产市场扩张，地方大举征地，甚至突破规划量、线。由于当时《土地管理法》对征地补偿额度做出倍数限制，造成利益矛盾、社会冲突加剧。2004年3月，全国人大第十届二次会议通过《宪法修正案》，将“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用”修改为“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”。同年8月，十届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议根据《宪法》对《土地管理法》做出修改。随后，《土地管理法》修订步入探索期。2009年，国土资源部起草了《土地管理法》修订草案，主要修改《土地管理法》第47条，旨在提高征地补偿安置标准。2012年11月，国务院常务会议通过该草案并提请人大常委会审议。但为了酝酿更全面、成熟的征地制度改革方案，避免频繁修法，全国人大常委会终止了这次修改。2004年版《土地管理法》确立了以土地公有制为基础、用途管制制度和有偿使用制度为手段、国土资源有序开发利用和耕地保护为目标的我国土地制度基本格局。随着中国经济社会发展矛盾变化，《土地管理法》逐渐显现出一些不匹配问题：征地制度造成社会利益矛盾；农村土地资源利用闲置使得大量农村资产闲置沉睡、加剧城乡发展差距；农村居民宅基地用益物权不完整对“人—地—钱”要素流转构成障碍，降低建设用地利用效率。在此背景下，2014年中办、国办印发《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地改革试点工作意见》，在全国33个试点地区部署土地制度改革的探索。2018年12月23日，《土地管理法》修正草案提请十三届全国人大常委会第七次会议初次审议；2019年6月25日，《土地管理法》修正草案提交十三届全国人大常委会第十一次会议二次审议；2019年8月22日，《土地管理法》修正案提交十三届全国人大常委会第十二次会议三审。━━━━ 中房智库认为，本次《土地管理法》以“促进城乡均衡、融合发展”和“扶持农村居民分享经济发展成果”为导向，在构建城乡统一建设用地市场和房地产长效调控机制、推动国土空间有序开发利用、落实最严格土地用途管制等方面做出创新性制度安排，其最重要的突破在于以下三方面：第一，破除农村集体建设用地入市的法律障碍，有助于建立城乡统一建设用地市场和房地产长效调控机制。长期的城乡土地用益物权差别不仅加剧了城乡发展差距和利益冲突，也使得乡村土地资源长期沉睡。同时，在国内大城市纷纷提出“建设用地总量约束”甚至“减量化”发展背景下，农村建设用地资源成为城市内涵化集约发展必须盘活的宝贵后备空间。为此，以农村集体经营性建设用地为起点，33个土地改革试点对集体土地入市主体、途径、交易规则、范围、监管制度、收益分配进行了综合探索并取得突破。新《土地管理法》删除了原《土地管理法》第43条“任何单位或个人需要使用土地的必须使用国有土地”的规定，明确农村集体建设用地在符合规划、依法登记，并经三分之二以上集体经济组织成员同意的情况下，可以通过出让、出租等方式交由农村集体经济组织以外的单位或个人直接使用，且“通过出让等方式取得的集体经营性建设用地使用权可以转让、互换、出资、赠与或者抵押”。在建立城乡统一建设用地市场方面迈出坚实步伐，有利于提升城乡土地资源综合利用效益、提高农民财产性收入，也能够助推乡村产业升级和新业态进驻，促进乡村振兴。同时，这一突破也对建立房地产长效调控机制、突破土地资源瓶颈、降低社会综合用地成本具有重要意义。第二，改革征地制度，“多予少取”转变城乡土地利益分配格局。修订后的《土地管理法》在征地制度改革方面的思路可概括为“缩小征地范围、规范征地程序、提高补偿标准”三个要点。修订后的《土地管理法》明确界定了征地“出于公共利益需要”的六种情形，即“军事和外交需要用地的”“由政府组织的扶贫搬迁、保障性安居工程建设需要用地的”“在土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围内，经省级以上人民政府批准由县级以上地方人民政府组织实施的成片开发建设需要用地的”，意在减少对农村土地利益的侵占。将原来的征地“批后公告”改为征地“批前公告”，最大限度尊重征地农户的意愿。同时，明确提出“保证被征地人原有生活水平不降低、长远生计有保证”的两保原则，按照更为市场化的“区片综合地价”而非以往的土地产值一定倍数限制作为补偿标准，特别是提出“征收土地应当依法及时足额支付土地补偿费、安置补助费以及农村村民住宅、其他地上附着物和青苗等的补偿费用，并安排被征地农民的社会保障费用”，不再将农民居住的住宅作为地上附着物进行补偿，体现了对农民财产权的赋权和保护。第三，保障落实宅基地用益物权，促进人、地、钱要素有序流转。修订后《土地管理法》吸收了天津的“宅基地换房”、浙江嘉兴“两分两换”、成都“指标挂钩”、重庆的“地票交易”、义乌市“集地券”等宅基地有偿腾退模式经验，以保障农民住有所居为目标，按照地区差异化原则对一户一宅制度进行完善和补充，并为宅基地有偿退出打通了渠道，也为未来宅基地“流转”预留了空间。不仅盘活了土地资源、弥补了农村人口外流带来的“人—地”管理脱节，同时促进农民最大一块资产价值的显化和利益实现。但是，此次修改没有确立宅基地有偿使用制度，与此前学界预期有所差距。立法者可能为了更多体现对农民土地利益的赋予，但“一户多宅”问题仍悬而未决，相关法律未来仍存较大修改空间。━━━━ 对土地市场的影响。中房智库认为，本次修订正式开启城乡统一建设用地市场建设序幕，在破除“存量发展”时期土地资源瓶颈的同时，也改变了城乡土地要素流动和土地利用分配格局。集体土地入市的实质是对过去城乡土地所有权、使用权、用益物权歧视的纠正，是通过“渐进式赋能”试探农村土地制度改革根本路径的尝试。从33个试点情况看，2018年末，全国集体经营性建设用地已入市地块1万余宗，面积9万余亩，总价款约257亿元，收取调节金28.6亿元，办理集体经营性建设用地抵押贷款228宗、38.6亿元，规模较为有限。短期来看，此次修订对入市集体土地规定了四个条件，即①必须是土地利用总体规划、城乡规划确定为工业、商业等经营性用途的集体土地；②须经依法登记的集体经营性建设用地；③纳入土地利用年度计划，合理安排；④应当经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意。可见，集体土地入市亦受到土地利用规划和年度计划制约，其规模、时序、区位、价格管理条件相当严格，对现有国有土地市场冲击有限，反映出政策设计者对地方财政稳定性的考量。但是，中房智库注意到，与前期社会预期不同，本次修改并未明确“只有存量集体建设用地”才能入市， 为“增量农村建设用地”入市留下了遐想。目前，集体土地入市还需要一系列配套机制的建设完善：一是农村土地金融市场的建立完善，特别是集体土地使用权价值评估、抵押融资、作价入股的规范。二是土地收益分配进而土地配套设施建设的资金来源问题，本次修订并未作出解释，对试点现行的“调节金”办法未明确纳入，如何保障“土地入市—基础设施建设”的可持续性需要进一步探索。三是集体土地使用权到期后用地主体的权益保护问题以及资产转让、继承问题，其实质是契约精神与效力定位，这关乎用地主体对土地建设投资强度的意愿，也是农地入市后能否真正用好的关键。对房地产市场影响。此次修订为企业进入农村土地市场发展新产业打开了口子，虽然严禁进行商品房开发（关系到存量小产权房处置、农用地保护等问题），但可以作为商业经营、服务业用地。中房智库在全国各地考察后发现，乡村振兴战略实施以来，全国各地以“乡村综合体”等形式为载体，已经探索出丰富的新产业业态。集体土地入市后，作为配套服务设施用地必将极大促进相关业态成长，在助力乡村振兴的同时，也为房地产企业转变经营模式、拓展开发新市场提供了机遇（表2），在这方面中房智库将进行跟踪研究。
（此文刊于中国房地产报9月2日11版 责任编辑 苏志勇 ） 流程编辑：曹冉京 审读：戴士潮
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