|
作者简介：李亮，砖济咨询公司总监，2011年以来一直在基础设施与公共服务领域从事投融资咨询工作，曾主持、参与超过30个PPP咨询项目。 《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》（财金[2015]21号）（以下简称“21号文”）距今正好已发布了两年，这两年是PPP行业从逐步推广到全面开花的过程。21号文通过指出股权支出、运营补贴、风险承担和配套投入等支出责任的识别和测算方法，并提出“每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过10%”这一条紧箍咒，在此过程中，很好地发挥了控制地方政府滥用PPP模式、盲 目上项目的风险。 运营补贴公式也是21号文的重点，并从有至今一直得到广泛关注。从近期笔者能评审到的PPP项目实施方案和市场投资人的反馈情况，直接采用21号文的的运营补贴公式替代财务方案并作为招标的商务竞价标的这一情况愈发流行。其实早在文件发布之初，运营补贴公式引起了不小争议，很多市场从业人员认为这样一个比较简易的运营补贴公式，应该是项目在没有实施方案的情况下需要进行项目识别而采取的折中方式（可以直接根据基本条件和项目可研等文件的数据计算出来）。 在一般实务操作中，财承报告需要基于项目的交易结构、回报机制等编制，所以通常还是根据实施方案（或初步实施方案）中的测算结果作为运营补贴支出责任进行论证，这一情况是在财金[2016]92号文予以确认：同级财政部门依据项目实施方案和物有所值评价报告组织编制财政承受能力论证报告。 那么，运营补贴公式替代精细化的财务测算到底行不行？有何不足之处？本文从运营补贴公式的使用要点、作为测算方法的不足，并提出这一公式相关的适用性建议。 一、运营补贴公式使用要点 21号文是目前唯一一个对PPP项目政府支出责任提出测算方法的文件，基于有对应的指引性文件，能规避投资建设项目通常采用的建模测算方法的繁琐、向非专业领导解释的难度以及细致测算可能产生的错误。因此一些地方政府（特别是财政部门或实施机构）和部分咨询公司直接运用了21号文的运营补贴公式作为实施方案中测算的内容。 按照财金21号文，第十六条运营补贴支出应当根据项目建设成本、运营成本及利润水平合理确定，并按照不同付费模式分别测算。
上述两个表示在项目运营补贴期间，政府每年直接付费数额包括：社会资本方承担的年均建设成本（折算成各年度现值，即考虑复合收益）、年度运营成本和合理利润，并减去每年使用者付费的数额（如有）。 考虑到财务分析的工作在PPP项目前期论证中非常重要，财政部门、实施机构和服务机构在这块工作上需要慎之又慎，如果一定要采用21号文的运营补贴公式（并且在可以使用的情况下），我们认为务必要对于各个指标的取值进行充分论证和严格定义，确保准确性。 由于21号文对于相关指标并没有进一步释义，我们提供如下建议的理解： 同时，在使用运营补贴公式进行招标时，务必需要明确相关指标的定义和计算方式，确保政府或社会资本对计算方式理解上的统一，这个问题有可能会引出项目运作上的大麻烦。 二、运营补贴公式替代测算方案的不足 笔者认为，不能简单的以运营补贴公式替代精细化的财务测算。《基础设施与公用事业特许经营管理办法》要求了实施方案中需要“投资回报、价格及其测算”这一章节，在通常的PPP项目实施方案中，也都会将项目投资财务分析作为一个章节进行投融资成本、税费预测、投资回报和项目现金流情况等方面的分析。如果仅仅采用运营补贴公式替代整个财务分析的过程，就是一个投机取巧的行为，相信也不是发文部门的本意。 运营补贴公式如果要替代专门的财务分析，比较大的不足体现在以下四方面：
三、使用建议 项目财务分析是PPP项目实施方案的核心内容之一，并且财务分析的方式和结果决定了项目所适用的回报路径、报价竞标标的和后续的调价机制。地方政府在决策是否直接采用21号文的运营补贴公式上，需要谨慎考虑，同时我们也呼吁财政部对此做一定的说明。对于该公式的使用，建议如下：
|
|
|
