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英国学徒资格制度出现过数量繁多选择困难、内容重叠结果不清以及费用高昂良莠不齐问题，雇主没有主导学徒资格开发以及不充分的资格市场是导致以上问题的主要原因。英国发挥政府在学徒资格体系内的“元治理”功能，通过规则和标准等工具明确学徒资格体系目标，发挥政府“掌舵”功能，通过战略发布明确学徒制局学徒标准的“划船”方向。英国正反经验对明确我国1+X试点中的“X”开发者、“X”内涵及政府在试点中的治理提供了启示。 在学徒制局成立前，英国学徒资格开发采用的是市场模式，所开发的资格数量多、内容重复、难以选择，不能很好反映雇主要求。在这一背景下，英国教育部决定成立学徒制局，通过该局对学徒资格制度进行改革，即通过“元治理”对英国学徒资格体系进行治理。  一、“元治理”出现的背景：资格市场混乱 2016年前，英国学徒资格体系以市场为导向，主要由颁证机构设计资格，由资格和考试管理办公室（ofqual）认证，通过的资格有权获得政府经费资助。继续教育学院和其他学徒培训机构从颁证机构中购买提供这些资格的教育与培训权利。2011年之前，行业技能委员会（SSCs）负责批准职业资格。 （一）数量繁多，选择困难 截至2012年8月，英国资格和课程框架（QCF）共有12800个资格。2015年9月“ofqual监管资格登记册上共有21000多个资格”，它们“由158个不同的颁证机构提供”。21000多个资格中，超过12000个资格可用于16~18岁学生，其中3级资格就有3000个。2016年有13000个资格证书可供16~18岁的学生使用。同一级别、同一内容的资格证书有多个颁证机构有资格颁发。 2016年英国《技术教育独立小组报告》列举了一些具体事例，“那些希望在管道工作方面有前途的人，必须在33项资格中做出选择”，这些资格由5个不同的颁证机构颁发，涉及3个层级。还有事实表明，某一时间在英格兰有“16个不同的颁证机构颁发2级NVQ商务和行政管理证书，4个不同的颁证机构颁发3级NVQ美发证书”。对于希望接受再培训的年轻人和成人来说，“该体系复杂且难以导航”。 （二）内容重叠，结果不清 不同层级学徒资格存在内容重复问题，导致“学徒‘层级’方法效率低下”。《理查德学徒制评论》（The Richard Review of Apprenticeships，November2012，Doug Richard）指出，按照标准做法，英格兰的许多学徒在“完成一个完整的2级资格后，再完成一个完整的3级资格”，但2级和3级学徒资格有一些内容重复，导致学徒资格价值低。 不同资格证书可以自由组合，但缺乏明确结果。英格兰许多行业都存在大量资格证书。理查德认为，以灵活性为借口，这些“资格证书可以以无限数量的组合结合在一起”，从而“产生任何可能结果，但没有明确成就”，不能反映雇主实际需求。为此，雇主提出，“许多成功完成资格认证的个人仍然缺乏进入技能性工作的能力”。 （三）费用高昂，良莠不齐 在英国，学徒制提供者使用学徒资格时需向颁证机构支付高昂费用。英国院校协会（The Association of Colleges）估算，“继续教育学院在颁证机构费用方面的支出总额，从2000/01年平均占核心收入的3.5%上升到2009/10年的约4%”。加上院校与资格证书相关费用，如谈判成本、教学辅助和评估，“这意味着一项估计约8%的当前支出涉及其中”。有研究表明，由于颁证机构“在开发和认证资格方面会产生很大比例的前期成本”，他们必须“从未来的销售中收回这些成本”。基于经济收益考虑，“只要有需求，颁证机构很少选择注销资格”。为此，许多雇主抱怨这些资格不适用。 二、失灵原因：不充分的资格市场 英国资格市场之所以出现以上问题，原因多样，既包括资格开发者原因，也包括资格使用者原因，还有市场自身原因。 （一）非雇主主导的资格体系 “开拓者”项目实施前，英国学徒资格体系不是由雇主主导，资格“通常是由颁证机构和中介机构的令人混淆的混合体确定的”，它们“并没有为企业提供有效的声音”。 学徒制框架的开发，需要一个提议者、一个开发者和一个发布者。理论上，“这三个角色由三个不同的组织来执行”。例如，“一个雇主可以建议一个框架，一个行业技能委员会可以代表行业来开发它，由部长委托的第三个机构‘发行机构’可以发布该框架”。但实际上，有时行业技能委员会与雇主合作同时履行了这三个角色。当时，由行业技能委员会（SSCs）和颁证机构主导学徒资格框架开发，他们处于资格开发的“驾驶席”上。 事实显示，英国一些行业技能委员会和颁证机构不能代表真正的雇主，有的行业技能委员会与本行业内的企业接触少，且影响不大。英国就业与技能委员会（UKCES）2010年调查表明, “某行业技能委员会覆盖的雇主中，只有34%的雇主听到过他们的SSC”“不到1/4的雇主在过去12个月内与SSC有过往来”；而且雇主对行业技能委员会的满意度不高，“在与SSC有过接触的雇主中，平均满意度得分为7.0分”。在此，10分表示最满意，1分表示最不满意。虽然学徒制必须与商务相关，但由于行业技能委员会不能真正代表行业和雇主，导致很多雇主认为学徒资格体系太复杂，所开发的资格框架不适合学徒制目的，很糟糕。 自20世纪80年代以来，尽管英国多次尝试使学徒资格体系合理化，但颁证机构的数量依然飙升，从2002年的98个增加到2012年的180个，主要表现为一些领域内提供资格认证的小型颁证机构数量不断增加。 一方面，英国资格体系复杂而混乱，另一方面，在资格开发过程中，雇主没有太多的参与或投入，这导致“雇主可能会对职业资格失去兴趣”，雇主可以“选择使用资格以外的标准”，可以直接评估试用期员工的知识和技能，或者直接“从其他公司挖走技术工人”。简而言之，雇主“有办法摆脱对职业资格的依赖”，研究人员担心，“如果雇主集体这么做，结果将破坏资格作为知识和技能信号的整个功能”。 （二）不充分的资格市场竞争 市场竞争有利于顾客对产品的多样化选择，推动生产商提高产品质量并降低产品价格。但由于英国普遍存在的信息零散和价格竞争不足问题，导致当时的英国资格市场竞争不充分。 由于资格的使用者往往是院校和培训提供者。而院校和培训提供者购买资格的决策往往由不了解费用或成本的学科部门负责人做出。这些负责人对不同颁证机构资格之间的巨大价格差异不敏感。对继续教育学院和培训提供商而言，更换颁证机构非常昂贵，因为要增加重新谈判的成本。因而，尽管理论上每个部门都可以接受来自新资格和新颁证机构的竞争，但基于以上原因，英国当时的资格市场竞争并不充分。此外，基于投入产出考虑，英国颁证机构希望从资格销售中收回资格开发和认证等方面投入的前期成本，它们很少选择注销自己开发的资格，导致资格越积越多，良莠不齐。另外，由于“来自另一个部门的威胁将不会足够迅速或以足够的规模来阻止假设的垄断者提高价格或降低质量”，因而颁证机构是作为垄断者和寡头而运作的。 由于英国当时拨款制度是以获得资格的学生数量为依据，这种状况导致“颁证机构竞相提供更容易提供和更容易通过的资格”，以吸引学生和供应商。由于这种拨款机制，使得提供学徒资格教育教学的机构也有不遵守评估程序的动机。正如Wolf在其2011年的审查报告中提出，“颁证机构对评估程序提供的监督不够，因为对培训提供者施加繁重的要求，他们将失去竞争颁证机构的生意。” 三、解决问题的路径：对学徒资格体系进行“元治理” 为解决以上问题，英国政府采用了“元治理”模式对学徒资格市场进行了治理。这种治理主要体现在政府通过规则和标准等工具的使用，发挥“掌舵”功能，通过发布战略以明确执行机构——学徒制局学徒标准“划船”的方向等方面。 （一）“元治理”理论 近年来，“元治理”概念受到越来越多学者的关注，2009年以后实证研究尤其如此。此前学界提出的“网络治理”——网络组织中关键资源所有者围绕协作目标进行的制度设计与过程——也存在失败的风险，因为“网络不是自发形成的，可能导致僵局、糟糕和有偏见的决策或无方向的共识”，但这种风险“可以通过实施元治理（meta-governance）来降低”。“元治理”理论与其他治理理论的区别在于强调国家/政府在治理中的重要作用。 1.背景 治理网络有许多不足。有学者认为，“网络是一种不稳定的结构”“效率也不如市场和层级”，而且“网络并不‘民主’”。当网络成员意见不能一致时，治理网络就会失败。因此，有学者认为，网络是一种治理形式，不一定比其他治理形式更优越。 Eva Sørensen和Jacob Torfing对以上问题进行了比较详细的解析。他们认为，由于治理网络成员追求自己利益最大化而非治理网络的共同目标，一些网络成员没有实现诺言，会导致其他网络成员停止对网络的投入，进而使网络遭到破坏。此外，由于在网络中所处位置不同，所掌握的资源也不同，网络治理也存在“民主”问题并“会制造冲突与僵局”。 为确保治理网络更加有效和民主，提高包括网络治理在内的治理模式的有效性，有学者提出有必要实施“元治理”，以“提高治理网络的稳定性、协作和合作行动”。 2.概念 治理理论家们没有清楚地界定“元治理”概念。“元治理”英文为“meta-governance”，最早由英国著名政治理论家Bob Jessop在1997年提出。 Bob Jessop认为“‘元治理’并不等于安装了一个单一的治理模式。相反，它涉及对复杂性和多样性管理”，是通过“自我组织的组织”来实现的。“元治理”的目的是要克服治理失灵，追求科层制、市场和网络三种治理的协调。 丹麦学者Eva Sørensen持有与Jessop相同观点。她认为，“‘元治理’是加强碎片化政治体系协调性治理的一种方式”，这种碎片化政治体系“以多个自治网络和机构高度自治为基础”。“元治理”是“一种间接的治理形式，通过影响自我治理的各个过程来实施”，“元治理”即是“自我—组织的组织”。Eva Sørensen还认为，“事实上，‘元治理’被正确地描述为一个伞形概念，用于管理各种理论家建议的自我调节的分散的多个工具箱”。荷兰学者Louis Meuleman则进一步解释“元治理”的内涵，即“元治理可以定义为对治理的治理”。 基于以上学者观点，可以发现，“元治理”是基于多种治理形式所存问题提出的，它是对多种形式治理的治理，这种治理通过制度、规则、协调等方式实现。 3.政府在“元治理”中的作用 政府在“元治理”过程中发挥重大功能，是“元治理”的主体。Jessop认为，“政府具有基本的‘元治理’作用”，Mark Whitehead提出“元治理主体是政治权威”，而Haveri、Baker和Stoker等学者进一步提出，“元治理”代表“公共当局……的努力”。 政府、政治权威和公共当局之所以是“元治理”主体，是因为政府“定义了组织之间的法律法规，调解行动者之间的对话，解决争端，最后确定了行动者预期采取行动的战略背景。”总之，“公共当局通过不同的规则或其他策略设定，而指导网络的努力，它代表了网络的经验性治理方式。” 分析“元治理”方式可以发现，政府在“元治理”中发挥作用的方式与以往不同。国家不是“直接通过国家官僚机构”或自己直接“划船”，而是“确保国家在治理协调以及利用谈判、外交和更非正式的指导模式方面的作用”。其他自愿或私营部门团体——或者是独立于核心执行官的政府机构或政府层面组织——则“承担着管理的大部分工作；他们执行政策，提供公共服务，有时甚至管理自己”。 R. A. W. Rhodes持有相同观点，他在《治理的浪潮》一文中提出，对于“元治理”而言，“强制或监管工具变得不那么重要，而……‘软’工具变得更重要”。通过调整市场和网络等治理结构的组合，以及利用间接控制工具，重新加强治理能力，使得国家不能被“挖空”。 Haveri、Baker和Stoker等学者提出，在“元治理”中，公共当局的治理工具是“规则”“策略设定”，是“网络的经验性治理方式”。总之，“元治理”希望通过制度和战略“形成一个语境，使不同的自组织安排得以实现”。因此，官方机构“最好也不过是同辈中的长者”，国家/政府是“对话的主要组织者”，是“保证团结的总机构”，是规则的制定者，并要“使有关各方遵循和运用规章制度”。 4．“元治理”工具 在分析多数建议基础上，丹麦学者Sørensen和Torfing提出了如下四类“元治理”工具：设计、框架、管理和参与。这些工具可划分为不干涉工具（hands-off tools）和干涉工具（hands-on tools）。 网络设计和框架“通常是不干涉工具，因为它们在远离网络参与者地方实施，并且与特定经济和政治框架的定义相关”。网络管理和参与“则是干涉工具，因为它们具有与网络参与者直接互动的特征”。网络设计的目的“在于影响网络范围、特点和制度程序”。设计的网络有利于形成具体的治理安排、界定具体规则范畴，并通过赋予某些要素额外资源而赋予其权力。网络框架用来确定“网络政治目标、财政条件和法律基础”；网络管理“旨在减少参与者之间可能出现的紧张关系”；网络参与旨在“影响政府掌握的政策议程和可能的备选方案范围以及与网络有关的政策产出”。 在原有研究基础上，Jessop细化了治理工具的内容。他提出，设计作为治理工具，其对象包括市场、宪法和网络关系。要对以上对象进行重新设计，以形成更有效的激励机制，调整相关主体的行动任务和活动范围并使其之间的合作关系更为积极。最终，要在治理主体间“培育信任、忠诚、守信，使治理运行过程更为平顺”。 （二）“元治理” 英国对学徒制资格体系采用的“元治理”，主要通过不干涉工具实现，即通过目标、规则、战略等工具实现。 1.学徒资格体系目标 由于学徒制资格体系存在资格繁多、难以选择，资格内容没有很好反映职业能力要求，且使用资格使得学徒制提供机构要支付高昂费用等问题，为此，需要对学徒制资格体系进行改革。 理查德在其报告中提出，必须改变资格开发体系，要制定一些明确的标准。这些标准要体现对雇主的意义，即“职业的全部能力”。这些标准应构成新的、总体的资格基础，“每个资格都与一个真正的具体工作相关，而不是像今天一些流行的学徒制那样的一套通用技能”。理查德建议新学徒资格要体现对雇主的意义，资格要能够向雇主证明学徒能胜任工作，在学徒培训结束时，资格能够说明学徒应该能够做什么和知道什么。为此，理查德建议“新学徒制资格应该取代今天的学徒制框架”，并“应该由最了解的人——雇主”来制定。理查德进一步建议：“解决办法在于以比目前更直接和透明的方式将设计和开发学徒资格的权力转交给雇主，同时让政府在界定良好质量标准方面发挥更明确的作用。” 英国政府接受了理查德关于学徒标准开发问题的建议，将学徒资格开发作为学徒制改革的重要内容，并提出了2020年学徒资格在学徒制体系内全面实施的目标，为此，英国政府对学徒资格体系进行了“元治理”。 2.学徒资格体系的“元治理” 为解决资格市场混乱，资格价值低，雇主不满意等市场失灵问题，形成清晰、可信和有效的资格体系，英国政府制定了学徒标准开发相关规则与负责学徒标准开发负责机构的战略。 （1）政府通过规则和标准等工具使用，发挥“掌舵”功能。尽管英国政府认识到学徒资格市场存在问题，也“曾多次要求颁证机构根据雇主的需求设计资格，但没有奏效”。在这一背景下，英国政府加大了政府的功能，通过制定“规则”“策略设定”等工具，实施学徒资格体系的“元治理”。 英国政府在多个文件中表示要建立雇主主导的学徒资格体系。2013年3月，英国教育部、英国商务创新和技能部颁布的《英格兰未来的学徒制：理查德审查的下一步》报告赞同理查德学徒制审查“雇主必须在设计学徒标准和资格的中心”以及“学徒标准和资格必须聚焦结果”的观点，也同意“设计标准的责任由雇主承担”的说法。为全面体现雇主主导学徒标准开发，英国执行了“开拓者项目”。该项目由雇主直接负责学徒标准的开发，以满足雇主的要求。 为构建雇主主导的学徒资格体系，英国政府采用标准、规定、策略等“元治理”工具。在2015年12月颁布的《英格兰学徒制未来：开拓者指南》中，对学徒标准开发提出了系列标准、规范、界定、流程等建议、要求与规定。 该文件规定，雇主开发小组（即“开拓者”小组）的标准分别为：第一，有大量的雇主，至少有10位（除了任何专业机构、行业协会等）积极参与学徒标准开发的雇主。第二，这些雇主能够反映那些雇用了该职业人员的雇主的要求，包括不同规模和行业。为此，小组中至少包括2位小企业主（雇员少于50人的雇主）。第三，小组中的一位成员要被选为主席，作为主席的人选不能来自行业机构或其他机构。第四，所邀请的其他支持这一开发过程的参与机构，如行业部门、专业机构或培训提供者等，是支持这一雇主领导过程的机构，他们不是领导者等。 针对资格重复和质量不高问题，该文件规定了开发职业标准的标准。文件规定，希望开发的职业标准需要满足四个条件，分别为：第一，“提议的职业是独一无二的，而且其他小组或你自己的小组没有在开发相似的标准”；第二，所建议的标准内容与另一个正在开发的标准内容之间没有高度的潜在重叠性；第三，该职业需要在终点评估前至少有一年的时间进行严格和实质性的培训，以获得充分的能力，其中离岗培训（在学校或培训机构）至少占学徒培训时间的20%；第四，该标准的水平足够高，使成功达到标准的学徒能够形成可迁移技能，使他们能够在任何规模或相关行业中发挥作用。 政府是“规章制度的制定者”，英国政府通过规范、原则及选择标准等“元治理”的核心，明确英国学徒标准开发的标准，界定了需要开发的学徒标准的种类和要求，有效避免了学徒标准的重叠和质量低下问题，进而体现了英国政府的掌舵功能，实现了学徒资格体系的“元治理”。 （2）通过战略确定及发布，明确了学徒制局学徒标准“划船”的方向。在学徒资格体系建设过程中，英国政府吸纳了一些职教专业小组意见，如“虽然政府必须设计整个体系，但行业专家必须为每个资格规定知识和技能以及评估方法”，“政府应规范体系以确保标准得到遵守，但不应确定内容——这必须由雇主完成”，即政府只要“掌舵”，“形成一个语境，使不同的自组织安排得以实现”，使执行机构进行“划船”。为此，英国政府通过规则、组织知识、机构策略以及政策战略等方式，促进和引导学徒制局这一自组织治理体系的构建。英国政府则通过发布《学徒制局战略指南》，以及教育部长给学徒制局局长的信函，让学徒制局在遵循政府意志的前提下，具有自主权，能够在制度框架下自主运行。 第一，学徒制局战略指南。教育部作为英国政府的代表，通过向学徒制局发布政策文件来规定学徒制局工作的具体内容，《学徒制局战略指南》即为其中最重要的政策性文件。 2018年5月，英国教育部学徒制和技能部长安妮·米尔顿代表教育部写信给学徒制局首席执行官格瑞·贝拉根，公布了2018—2019年《学徒制局战略指南》。该指南的第一部分为信件。 米尔顿部长要求贝拉根将这一指南“作为业务计划流程和目标设置的一部分”，并希望通过与贝拉根的定期对话和审查会议而获得工作进展情况。米尔顿部长在信件中提出了对学徒制局2018年和2019年工作的具体要求，包括“保持和提高学徒培训质量，加快审批过程，就未来为学徒培训资金提供而向政府提供客观而独立的建议”等，此外还提出了2018/19年学徒制局在提升质量、持续改进、支持政府战略重点，以及技术教育四大方面的优先事项。 英国教育部通过《学徒制局战略指南》，提出了政府希望学徒制局在学徒标准方面的要求，包括标准审批速度加快，标准要反映学徒和雇主要求，标准内容要具有与职业的相关性，对不同类型的标准经费的建议要考虑经济发展需求等。这一指南为学徒制局提供了学徒标准方面的工作重点和方法，学徒制局可以在这一指南指导下，开展学徒标准的执行工作，即执行“划船”功能。 第二，法定通知。除教育部向学徒制局发布《学徒制局战略指南》外，“法定通知”也是英国政府向学徒制局提出工作重点的重要政策性文件。《学徒制局战略指南》主要反映政府对学徒制局长期制度性工作要求，后者主要体现政府适时地发布额外的指导意见，以对学徒制局工作进行灵活性指导。 学徒制和技能部长安妮·米尔顿在2018年2月5日给学徒制局首席执行官格瑞·贝拉根的《给学徒制局的法定通知》中提出，6级和7级学徒制于2015年启动，是英国学徒制改革的重要组成部分，因为这些层级的学徒在提供雇主和经济所需的技能方面发挥着确保英国繁荣、促进社会流动性以及扩大学徒和高等教育参与等方面的作用。由于雇主对这些层级的学徒制有强烈需求，需要及时提供额外的指导。为此，部长提出了与6级及以上学徒制（包括学位学徒制）有关的要求学徒制局考虑的事项，包括“如何使6级及以上学徒制包括学位资格——使与更广泛的强制性资格学徒政策保持一致”“6级及以上学徒制的发展——以保证足够的与相同级别的职业特性”，以及“与新建立的学生办公室合作”等事宜。 学徒制局（后更名为学徒制和技术教育局）是雇主领导的非行政公共机构，其主要职责是监督学徒制标准和评估计划的开发、批准和发布工作。在教育部通过文件规定的目标和方向的前提下，学徒制局自主决定自己的战略原则、目标和绩效等内容，以对雇主和学徒关于资格标准要求做出及时和快速的反馈。 在资格市场不充分的背景下，学徒资格开发机构追求自己利益最大化，导致英国学徒资格混乱，市场失灵。政府通过目标、制度和规则等工具应用对英国学徒标准进行“掌舵”，通过发布学徒制局战略指南和法定通知，赋予学徒制局权力，使学徒制局按照政府的意志负责学徒资格标准开发具体事宜，负责“划船”。英国政府这种对学徒资格进行的“元治理”，逐步解决了英国学徒资格混乱问题，使学徒标准更能够反映雇主需求。 四、英国资格“元治理”对于我国“1+X”试点的若干启示 《国家职业教育改革实施方案》提出，“从2019年开始，在职业院校、应用型本科高校启动‘学历证书+若干职业技能等级证书’制度试点工作。”此后，一系列文件明确了院校实施这一制度的试点方案、试点领域，以及职业教育培训评价组织的招募标准与规模等内容。“学历证书+若干职业技能等级证书”制度有利于最新职业要求在职业教育目标与内容中的体现，有利于“深化复合型技术技能人才培养培训模式改革”，需要“借鉴国际职业教育培训普遍做法”。英国学徒资格制度实施的正反经验，对我国“学历证书+若干职业技能等级证书”制度试点具有启示意义。 （一）关于“X”开发者 有关文件表明，培训评价组织是“职业技能等级证书及标准的建设主体”，其主要职责包括“标准开发、教材和学习资源开发、考核站点建设、考核颁证等，并协助试点院校实施证书培训”。在“开发有关职业技能等级标准”过程中，“培训评价组织”要“联合行业、企业和院校等”机构。文件还规定了开发职业技能等级标准“培训评价组织”的6条标准，其中标准2与职业技能等级标准开发直接相关，即“具备凝聚有关行业、多家龙头企业和优质院校等开发职业技能等级证书及标准的能力。参与制订过国家职业标准，或牵头制订过有关职业培训领域行业、团体标准。开发的标准先进，教材等培训资源丰富，标准和教材等有自主知识产权或依法享有知识产权独占权与授予权。”这一标准包括三个方面内容，即：凝聚力、标准开发经验及其结果。依据这6条标准，确定了参与“1+X证书”制度试点的首批5个职业教育培训评价组织，它们包括研究机构、教育与考试中心、培训中心和企业。 英国经验表明，要反映职业变化需求，须由企业主导开发职业资格标准。“开拓者”项目实施前，英国由颁证机构和中介机构开发学徒资格。尽管这些机构中有不少也是行业技能委员会，但所开发的很多资格并没有反映企业的真实需求，因为它们并不真正了解本行业内企业的实际需求。不少行业技能委员会要通过服务而收取费用，为此，同一专业开发了大量雷同证书。这些证书缺乏结果，内容重叠，学习者选择困难。为此，英国政府决定由雇主直接负责开发学徒资格，而不是先前的行业技能委员会或其他颁证机构，因而英国实施了雇主主导开发资格标准的“开拓者”项目。 英国的经验给我国“1+X”试点提出了一个需要思考的基本问题，什么机构能够真正保证“X”内容满足行业内企业岗位变化的需求？行业、企业、颁证机构或其他部门或是以上机构的组合团队？无论是哪种机构，关键是“X”开发者要能够反映行业内企业岗位变化的新需求；企业不仅包括龙头企业，而且还应该包括中小企业，因为所开发的标准，要有代表性；“X”开发者应包括有关标准证书开发专家以及职教专家，以使所开发出来的标准便于学习者选择与使用；“X”开发者与“X”之间应该没有直接的经济利益，以保证“X”的代表性与客观性。 （二）关于“X”内涵 文件规定，“X”是指“若干职业技能等级证书”，是“职业技能水平的凭证”，并反映“职业活动和个人职业生涯发展所需要的综合能力”。文件要求开发职业技能等级标准要“依据国家职业标准”，同时借鉴国内外先进标准，“X”要反映“新技术、新工艺、新规范、新要求”。文件还提出了“1”与“X”的关系，即：学历证书在于奠定学生“可持续发展基础”，职业技能等级证书在于拓宽学生就业创业本领。试点鼓励学生“在获得学历证书的同时，积极取得多类职业技能等级证书”，为此“1+X”试点要“深化复合型技术技能人才培养培训模式改革”。 职业教育的结果必须对学习者和企业有明确而实际的意义。尽管我国有关文件对“X”内容进行了说明，但“X”还有需要进一步说明的方面。如，作为“职业技能等级证书”的“X”，它要反映“职业技能”还是“综合能力”，还是两者都要反映？这涉及“X”外延问题。又如，我国职教专业课程包括了文化基础课、专业基础课和专业课，其中专业类课程要求反映职业发展新要求，这是职业教育基本要求。在此，“X”的新内容与职教专业课程中的新内容是什么关系？这需要进一步明确。 （三）关于政府在“1+X”试点中的治理 “1+X”试点是为使学习者更好满足职业发展新要求而提出的一项职业教育新举措。作为试点，顺利采取这一举措还有不少方面需要进一步探索与明确。政府在此需要实施“元治理”，通过目标与规则等工具而推进“1+X”试点工作的开展并达到预期目的。 需要进一步明确“1+X”试点目标。目前提出的试点目的主要为拓宽学生就业创业本领，为实现这一目的要进行“三教”改革。但“1+X”试点要实现的具体目标并不明确。如，“1+X”试点体现在教学制度上要实现的目标是什么，体现在资格证书方面的目标是什么，以及体现在学生能力方面的目标是什么，等等。 需要明确“X”内涵、外延及开发规则。如，“X”反映的是技能还是能力？是一个方面的能力还是综合能力？“X”的表现形式是什么？与以往和国际社会的表现形式是什么关系？“X”是否有大致的学分规定？“X”开发需要遵循的方法和路径是什么？如何保证所开发的“X”具有代表性和客观性？等等。 此外，需要明确政府与专业机构和试点机构在“1+X”试点中的关系，各司其职。政府提出试点目标、规则，并提供相应条件，充分发挥“掌舵”功能，专业机构和试点部门在政府提出的政策框架内发挥自主性，提供专业指导或试点，以发挥自己的“划船”功能。 本文摘自《中国职业技术教育》2019年第22期，如有转载请注明出处。  |
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