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1782 北美银行获得特许经营权 1791 美国银行获得特许经营权 1811 美国银行特许经营权被收回 1816 第二美国银行获得特许经营权 1832 第二美国银行特许经营权被收回 1863 通过《1863年国家银行法》，美国出现了全国性银行，并成立了货币审计办公室 1913 通过《1913年联邦储备法》，成立联邦储备体系 1933 通过《1933年格拉斯－斯帝格尔法》，成立联邦存款保险公司（FDIC），银行、证券、保险需分业经营和管理。 1987 联邦储备局允许银行控股公司承销先前被禁止承销的证券，这标志着银行业开始进入证券业。 1989 成立了清算信托公司（RTC）来负责合并或关闭濒临破产的存贷款银行或机构 1994 通过了《Riegle－Neal Interstate Banking and Branching Efficiency Act》，该法否定了以前不允许银行跨州设立分支机构和一些州限制银行设立分支机构的数量的做法 1999 通过《1999年金融现代化服务法案》银行、证券、保险可混业经营。美国如何进行金融监管及原因 金融行业的监管是美国经济领域中监管最严的行业之一。根据《1999年金融现代化服务法案》，各州仍然维持对保险业务的监管权，同时美国证券交易委员会继续监管各种证券业务。货币审计办公室有权对从事证券承销的银行分支机构进行监管。联邦储备局则负责监管银行控股公司，包括银行控股公司从事的房地产业务、保险业务及其大型的证券业务。 美国金融监管机构多，各监管机构的监管对象和功能划分也比较细，为便于读者理解，附表中列出了美国主要金融监管机构及其监管对象和监管特征。从附表中我们可以看出美国金融监管机构具有多重性并且监管功能有重叠之处，这给实际监管带来了很多困难，尤其是在1999年金融业开始混业经营以后更是如此，我们将在本文第三节中详细探讨这一问题。 美国政府监管金融市场主要基于以下三个原因： （一）为金融市场投资者披露尽可能多的信息 金融市场信息的不对称意味着投资者可能遭受不利选择和道德伤害的问题，而这些问题可能会阻碍金融市场的有效运作。政府对金融市场的监管不但可以减少不利选择和道德伤害情况的发生，而且还可以通过给投资者提供更多的信息来提高市场效率。 由于美国股票市场在1929年的狂跌和随后发现的大量投资欺诈行为，对证券市场监管的政治要求就集中体现在颁布了《格拉斯－斯帝格尔法》和成立了证券交易委员会。证券交易委员会要求发行证券的企业向公众披露销售、资产和盈利等信息，并限制其大股东（内幕知情者）交易其股票，这样可防止股票的价格被操纵。证券交易委员会这样做的目的是想显著减少或杜绝1933年以前金融市场信息被滥用的情况再次发生，并希望投资者获得尽可能多的信息，从而得到应有的保护。近年来，美国证券交易委员会的确非常活跃于控告涉及内幕交易的投资者。 （二）确保金融体系的公正性 信息不对称也可能会导致广泛的金融中介机构的倒闭，也就是通常所说的金融恐慌。为了保护公众利益和国家经济，防止金融恐慌的发生，美国政府长期以来执行了以下6个方面的金融监管。 1．准入限制。州银行和保险委员会以及货币审计办公室（联邦政府财政部所属）对批准单位或个人设立金融中介机构制定了非常严格的规定。想设立金融中介机构（如证券公司、保险公司或银行等）的个人或单位必须从州政府或联邦政府获得特许经营权。只有没有违法、违规信用记录和具有足够启动资金的公民或单位才会被考虑给予特许经营权。 2．信息披露。美国对金融中介机构有要求严格的汇报制度。金融中介机构的会计帐目必须遵从严格的会计准则，而且要接受周期性的审查。金融中介机构还必须及时向公众披露应该披露的信息。 3．对资产和业务的限制。美国州政府和联邦政府对金融中介机构能够从事什么样的业务和拥有什么样的资产具有明确的限定。在某存户或投资者将钱存入银行或其它金融机构，该存户或投资者首先想知道的是他的钱是否安全、有关金融机构是否能履行其责任。确保存户或投资者资金安全的方法之一是限制金融中介机构从事风险较大的业务，如美国1933年通过的《格拉斯－斯帝格尔法》（1999年被废除）就是限制银行从事风险较大的证券和保险业务。确保存户或投资者资金安全的方法之二是限制金融中介机构拥有某些风险较大的资产或拥有某些风险较大的资产不能超过一定比例，比如美国不允许商业银行和其它存款机构拥有普通股，因为普通股的价格经常会有一定的波动。美国保险公司可投资一定量的普通股，但不能超过其资产的一定比例。 4．存款保险。美国政府能够给金融中介机构提供资金的任何人在金融中介机构破产时提供保险。美国提供这种保险最重要的机构是联邦存款保险公司（FDIC），FDIC给在商业银行或共同存款银行的每个存款帐户提供最高可达10万美元的保险赔偿。所有商业银行和共同存款银行（极个别除外）都要定期向FDIC的银行保险资金支付一定量的资金，FDIC银行保险资金将用来在某银行倒闭时作为保险赔偿金支付给该银行的存户。FDIC 如上文所述是在1929－1933年美国经济大萧条后于1934年成立，大萧条期间许多银行倒闭，许多存款人的存款血本无归。在美国除了FDIC外，还有类似政府机构，如全国信用联盟股份保险基金给信用联盟的存款者提供保险。 5．对竞争的管制。美国的政客们经常说金融中介机构之间没有约束的竞争会导致对公众造成伤害的失败。虽然支持政客们言论的证据非常少，但美国联邦政府和州政府没有停止过加强对金融机构的限制规定。比如美国在1994年以前不允许银行跨州设立分支机构，甚至一些州限制银行设立分支机构的数量，但这些限制在1994颁布的《Riegle－Neal Interstate Banking and Branching Efficiency Act》中被废除了。 6．对利率的管制。美国对金融中介机构付给客户的利息也有严格的管制。美国在1933年后的几十年中，银行不能向其客户的支票帐户派利息。除此之外，直到1986年美国联邦储备局还有权控制美国银行储蓄存款的利率。执行这些监管规定的原因是人们普遍认为银行无限制的利率竞争是导致1929－1933年大萧条期间许多银行的倒闭原因之一。但1986年后，人们发现利率竞争导致银行倒闭的证据并不充分，对利率竞争的限制规定也就被废除了。 （三）加强对货币政策的控制 由于银行在决定货币供给方面扮演着非常重要的角色，因此美国许多对金融中介机构的监管是通过加强对货币供给的控制来实现的。此类监管的措施之一是储备要求，即联邦储备局要求其会员银行上缴其吸收存款的一定比例作为储备金。联邦储备局通过储备要求能够更加精确地控制货币供给。如何改进美国金融监管体系 统一监管是良方 根据美国现在金融业混业经营的现状，我们认为美国证券业的监管应该采取如下的监管架构，来确保证券市场的完整性、公平性、公正性和风险防范： （1）所有证券业务应该有美国证券交易委员会按照统一标准来统一监管。美国证券交易委员会必须是监管美国证券业务的唯一机构，而且必须能够通过常规的检查来监视所有的证券业务，包括所有与证券业务相关的帐目和记录。但目前美国证券交易委员会还做不到这一点，比如，美国证券交易委员会不久前检查一家银行共同基金时，该银行不配合证券交易委员会的检查，证券交易委员会得不到有关该银行从事证券咨询业务的文件。 （2）所有经营证券的机构必须严格执行美国证券交易委员会关于证券经营机构最低净资本要求和客户交易保证金必须与证券经营机构资产分离的规定。美国证券交易委员会长期以来对证券经营机构最低净资本要求的规定实际上可以保护投资者和市场，比美国银行监管机构的要求要严格的多。设立对证券经营机构最低净资本要求的目的是一方面可防范市场波动可能会带来的风险，另一方面也可保证经营风险较大的证券经营机构的流动性。客户交易保证金与证券经营机构资产分离的的规定可使证券投资者的资金和资产与证券经营机构的资产分开，从而使证券投资者避免遭受可能由于证券经营机构从事风险较大的证券自营等业务而破产所带来的风险。 （3）必须由美国证券交易委员会来统一监管从事共同基金业务的所有机构。美国现有共同基金10000多家，共同基金是很多投资者投资组合不可少的投资品种，因此对共同基金的监管不但涉及面广，而且影响面大。为保证共同基金投资市场的公正性，美国证券交易委员会应该对从事共同基金业务的所有机构进行统一监管。而现在存在银行经营投资咨询业务则不需要遵守《1940年投资咨询法》的许多要求，比如阻止非公开信息的滥用、全面的反欺诈防范等。而同时证券公司的基金咨询业务和共同基金的基金咨询业务则需严格《1940年投资咨询法》，这显然违背了市场的完整性和公平竞争的原则。 （4）对同时经营银行、证券、保险业务的金融机构的监管，应采取同一金融机构不同业务由不同监管机构来完全独立监管的模式。即无论是什么机构的证券业务应该由美国证券交易委员会来独立监管，而其银行业务和保险业务则要分别由相应的银行监管机构和保险监管机构来分别独立监管。这种监管模式不但可以确保金融市场的公平、公正，而且还可以确保证券、银行、保险市场的分别完整性，同时这种监管模式还有助于加强高水准的专业监管和充分发挥美国1933年以来金融分业监管的成功经验。 （5）在保留现有证券、银行、保险独立监管机构的同时，设立一个新的机构或委托现有的某一机构来平衡调节各监管机构的功能和纷争。这样可以使对证券、银行、保险业务的独立监管能有效地协调起来。其实美国联邦储备局是担当这个角色的很好候选机构之一。就现在美国的实际情况来看，由于美国联邦储备局不仅拥有公开市场操作、贴现与再贴现和存款准备金调剂的三大职能，而且还拥有调节证券市场透支比率的职能，美国联邦储备局通过这些职能来控制货币供给与调节市场利率。所以美国目前不妨由联邦储备局来担当平衡调节各金融监管机构的功能和纷争的角色。目前美国其他政府机构对金融市场的控制和影响都没有联邦储备局的控制和影响大，因此如果美国政府委托或授予联邦储备局来平衡调节各监管机构的功能和纷争应该能得到广泛的认同。或者在现有各金融监管机构之上新设立一个权力相对集中的委员会来调节现有各金融监管机构的功能及纷争，以促进美国证券市场的健康发展。 也有人提出将美国现有的所有金融监管机构统一起来，组成一个庞大的金融监管委员会来对所有金融业务进行监管。这种设想有不少人支持，因为这样会真正能保持金融市场的一致性，但根据美国现在的金融监管状况，要将现有的证券、银行、保险的监管机构重组统一起来只能是个设想而已。根据美国的立法程序，因为涉及各方面的利益太多，通过此类立法的辩论化上5－10年时间可能也不算多。因此，采取同一金融机构不同业务由不同监管机构来完全独立监管的模式还是比较现实的做法，至少比美国现在存在的多层次且功能重叠的监管模式要好。美国金融体系面临的新问题 从上文的分析可以看出美国现在拥有多重并且功能和权限重叠的金融监管架构。美国证券交易委员会负责监管各种证券业务；货币审计办公室负责监管占美国商业银行系统资产一半以上的约2000家全国性银行；联邦储备局和各州银行权力机构共同负责监管约1000家是联邦储备系统会员的州银行；联邦储备局还要监管银行控股公司和全国性银行（都是联邦储备局的会员）；FDIC和各州银行权力机构则共同负责监管约5000家向FDIC购买了保险但不是联邦储备局会员的州银行；各州银行权力机构则独立负责监管约500家没有向FDIC购买保险的州银行（这类银行总共拥有的储蓄存款少于全美国商业银行储蓄存款的0.2％）。而根据美国《1999年金融现代化服务法案》，各州仍然维持对保险业务的监管权，同时美国证券交易委员会继续监管各种证券业务，货币审计办公室有权对从事证券承销的银行分支机构进行监管，联邦储备局则负责监管银行控股公司，包括银行控股公司从事的房地产业务、保险业务及其大型的证券业务等等。 可见美国金融监管体系的确非常复杂，这不但表现在监管实际操作上的困难，而且很难想象美国的金融机构是如何来面对如此多重及功能重叠的监管机构，如在混业经营后，一个从事证券、保险业务的金融机构要面对至少3－5家监管机构。美国财政部已多次向国会提交建议将目前所有的储蓄机构统一让一个独立的监管机构来监管，但每一次都以失败告终。在《1999年金融现代化服务法案》颁布实施后，随着美国金融业开始混业经营，美国金融业的监管是否也要整合已越来越引起政府和各界人士的关注，这不仅是监管操作上困难的原因，更重要原因是如何防范混业后的金融风险。美国1933年金融业实行分业经营的主要原因是为了防范金融风险，半个多世纪以来的实践也证实了分业经营的确能防范金融风险（虽然在某种程度上抑制了金融机构的规模发展），但对证券、商业银行和保险业的分业监管成功经验肯定是不能简单照搬到混业后对金融业的监管。因为混业后金融机构之间可跨行业经营，使得原先的分业监管标准不再适用，而在发现新的、有效的混业监管标准之前的过渡期间的风险防范则只能靠经验和摸索，不确定性很大。由此，美国应该采取什么样的有效监管模式？有无必要在现有的各监管机构之上设立一个新的组织来平衡调节各监管机构的功能和纷争等问题已到了急需要解决的紧迫时候了。鉴于证券业是金融业里风险最大的领域，下面主要对美国证券业在混业经营后存在的监管问题提出一些对策。 美国目前存在的对证券业务的多重监管，必将影响有效监管和对投资者的保护。美国证券交易委员会只是监管大部分证券业务，有一部分证券业务则由货币审计办公室或联邦储备局来监管或与美国证券交易委员会共同监管。由于证券监管是专业性很强的业务，货币审计办公室或联邦储备局对证券业的监管水准和经验肯定不如证券交易委员会，这样很难保证对证券业监管标准的统一，也很难保证证券市场的完整性、公平性和公正性。另外，美国对证券业和银行业监管的原则也不同。美国对证券业的监管是按照市场原则来监管的，不象美国银行业的监管原则是为了保护银行机构和存款的安全性，不允许银行倒闭。可见如用监管银行业的方法和原则来监管证券业，则会造成监管标准的不统一和监管漏洞，难以防范金融风险。 |
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