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导语：赵宋统治者对于唐末藩镇割据和农民起义的毁灭性力量，及对整个封建统治秩序的猛烈冲击是犹有余悸。因此宋朝建国之初，宋朝统治者便一直奉行“强干弱枝”政策，把加强专制主义中央集权和巩固封建统治作为基本国策。 赵匡胤和他的后继者在大宋国土上创造性的建立了一套远较前朝历代更加严密的地方监察和行政制度，即监司制度。这套制度的确立使宋朝彻底摆脱了藩镇割据的隐患，也达到了严密控制地方的目的，消除了地方上的不稳定因素，巩固了宋朝的统治，是具有积极的历史意义的，也对后世王朝行政和监察制度的建立影响深远。但是制度本身存在的事权不一、运转不灵、效率低下、互相牵制而又互相推诿的弊端也不容忽视。 宋代监司制度的起源和简介事实上，“监司”这个称谓在宋代以前就已经出现了,宋人吴曾认为：“监司之职, 魏晋以来有之矣”（《能改斋漫录》）。但是到了宋代，监司才发展出了完整的组织机构和规章制度,成为宋朝路一级的行政机构和监察机构，并与御史(“内台”)对称, 被称为“外台”。宋人习惯上将监司机构与监司长官称为“监司”。  唐朝时的一级行政区划为“道”，有10个“道”级单位 “节镇太重，君弱臣强”是汉唐两代留下的最为惨痛和深重的历史教训，这一教训如同悬在头顶的一把利剑，时刻警醒着赵宋君臣。于是，为了防止地方节度使割据为患，宋代行政区划一改汉、唐一级行政机构固定区域、固定治所、固定机构、固定人员、权力集中的设置原则，转而以交通路线为主干来划分，采取分而治之、相互牵制的方针。在原有州、县两级之上，废除唐朝的“道”制，改设“路”级单位，创建了路级行政体系。 宋代路由监司路和帅司路两大类组成。其中监司路设置比较普遍，是宋朝路制主体。路的行政机构主要是监司和帅司。监司包括转运司（俗称漕司）、提点刑狱司（俗称宪司）、提举常平司（俗称仓司）等。对此，《庆元条法事类》有明确记载: “诸监司者, 谓转运、提点刑狱、提举常平司” ；帅司则包括经略、安抚、都总管、钤辖司等。《宋会要辑稿》载:“诸称帅司者，谓经略、安抚、都总管、钤辖司。” 帅司主管军政，漕司主管财政税收，宪司主管监察，仓司主管常平仓、盐矿、坊场、河津等。形成“婚田、税赋则隶之转运，狱讼、经总则隶之提刑，常平、茶盐则隶之提举，兵将、盗贼则隶之安抚”（《宋会要辑稿》）的分工格局。 尽管帅司路中的安抚司在南宋孝宗朝以后曾发展到全国，但帅司路的辖区常因战争的需要而变化，不是常制。本文着重探究的是监司体系。  宋代的路级单位最多时达二十三路 漕、宪、仓三司除了各司其责之外，还负责对路内所辖的地方官吏进行行政管理和监察，所以又通称“监司”。在相当长的时间内，提点刑狱路区划、提举常平路区划与转运使路区划是吻合的。 对于监司的职能性质，以转运司为例，宋人司马光在仁宗嘉祐七年(1062)五月的上疏中已有明确表述。他说:
司马光的这段文字中，已经把转运司“察州县百吏之臧否”的监察性质，及“转运使之令必行于州”的行政性质，说得很清楚。 多元化的机构设置和双重属性的职能宋代监司机构的设置是呈现多元化的。据《古今合壁事类备要》载：“国朝监司有转运使、副、判官，使之按察官吏, 又有提点刑狱, 有武臣同提刑, 又有提举常平茶盐司。”《庆元条法事类》也明确记载: “诸监司者, 谓转运、提点刑狱、提举常平司” 。  作为监司之一的宋代市舶司 然而宋代出现过的监司又不仅仅限于转运、提点刑狱、提举常平司。蔡戡《乞选择监司奏状》称：“国初始置转运使，淳化中遣官提点诸路刑狱，天圣中置转运判官，熙宁中置提举常平，其后又有坑冶、茶马、市舶，俱号监司，一路之间多至五六人。”也就是说提举坑冶、茶马、市舶也是监司。这充分体现了宋代监司机构设置的多元化。只不过从职能的重要性上来说，我们所指的监司就是转运、提点刑狱、提举常平三大司。 三司互不统属，长官地位相等，各自拥有独立的机构与官员，分别隶属于不同的中央部门（转运司隶属于尚书省户部的左曹、常平司隶属于尚书省户部的右曹、提刑司隶属于御史台）。甚至就连办公地点也不允许在同一州内，如仁宗皇祐三年 (1051年)，下诏“诸路提点刑狱司廨舍与转运使副同在一州者，并徙他州。”（《续资治通鉴长编》）  三大监司的办公场所不允许在同一州内 而宋代监司的形成和发展是有一个过程的。先有转运使、副, 转运判官, 后则有提点刑狱、武臣提刑，又其后则有提举茶盐、提举常平（两者后来合二为一统称提举常平司）。 所有监司中, 以转运司(简称漕司)设立最早, 存在时间最长。宋初始设转运使, “止因军兴,专主粮饷, 至班师, 即停罢”。自太宗太平兴国二年(977年)诏原属藩镇诸州直属京师、郡长吏得自奏事后, “边防、盗贼、刑讼、金谷、按廉之任, 皆委于转运使, 又节次以天下土地形势, 俾之分路而治矣”（《文献通考》）。自此转运使才真正成为监司官。  宋代转运司的属员是有定额的 据《宋会要辑稿》记载,徽宗崇宁四年(1105年)九月，限定转运司的属员为109人。转运使的职掌是“掌一路财赋，......岁行所部,检察储积,稽考帐籍。凡吏蠹民瘼,悉条以上达。及专举刺官吏之事”。（《宋史》） 提点刑狱司俗称“宪司”,淳化三年 (992年) 五月, 始置提点刑狱司于转运司。真宗景德四年 (1007年) , 将提点刑狱司从转运司中分离出来, 独立成司。后经二置二罢,直至神宗熙宁十年才固定建置。其长官称提点某路刑狱公事,简称提点刑狱或提刑。 提点刑狱的属官有干办官、检法官等。祟宁四年,限定提点刑狱司的属员为18人。其职掌为“掌察所部之狱讼,而平其曲直。所至审问囚徒,详复案赎。凡禁系淹延而不决,盗窃逋窜而不获,皆劾以闻,及刺举官吏之事”。（《宋史》） 提举常平司俗称“仓司”,始设于神宗熙宁年间,哲宗元祐初曾废其职入提点刑狱司,绍圣初复置,元符后一直因循不变,至建炎元年（1127年)复并归于提点刑狱司,终在绍兴五年(1135年)与提举茶盐司合并。  掌常平义仓，平抑物价是仓司的主要职责之一 提举常平司的职责，是“掌常平义仓、免役、市易、坊场、河渡、水利之法,视岁之丰歉,而为之敛散,以惠农民。凡役钱,产有厚薄,则输有多寡。及给吏禄，亦视其执役之重轻难易,以为三等。商有滞货,则官为敛之,复售于民，以平物价。皆总其政令。仍专举刺官吏之事”。（《宋史》） 关于监司，司马光评价说“皆宜布国家诏令, 督察官吏善恶” (《温国文正司马公集》)；而范祖禹则说“夫监司付以一路, 守臣付以一郡,县令付以一县，皆与天子分土而治者” (《历代名臣奏议》) 。这些看法道出了监司职能的双重属性，既负有地方行政管理职能，又有监察地方吏治的职能，既是治民之官，又是治官之官。 监司主官的选任途径多样化关于宋代监司，包拯曾云: “夫转运使、提点刑狱在于察官吏之能否, 辨狱讼之冤滥, 以至生民利病, 财赋出入, 莫不莅焉，事权至重, 责任尤剧。”（《包孝肃公奏议》）范祖禹也指出: “监司所以代天子巡狩、黜陟功罪，进退能否,内集财赋,外卫封疆者也”。（《历代名臣奏议》）由此可见，监司是代表天子巡狩四方，负有捍卫皇权的重任。同时监司也是联系中央与地方州县的纽带，在国家政治、经济等管理体制中发挥着举足轻重的作用。因此对于监司主官的选拔，宋朝统治者是慎之又慎，要求非常严格。  监司的选拔主要有皇帝钦点、科举选取、中书选擢、大臣举荐四种 宋代对于监司主官的遴选途径主要有皇帝钦点、科举选取、中书选擢、大臣举荐等四种。前两种途径实际执行得很少，如《文献通考》卷六一记载宋太宗曾亲自择任监司；而科举选取始自元祐年间司马光以十科取士之创议, 其第四科为“公正聪明可备监司科”。（《续资治通鉴长编》） 中书选擢为主要的监司选拔途径。如庆历年间“由中书自铨择吏才明敏、望实兼称者”（《续资治通鉴长编》）充转运使副、提点刑狱。 大臣的举荐也是一种常见途径。如太平兴国七年(982年)八月十九日诏翰林学士李昉等十一人, 于常参官内保举堪任转运使一人。乾道五年( 1169年)十一月八日, 诏令侍从、台谏、两省官各举京朝官以上，才堪监司、郡守三人,保任终身。（《宋会要·选举》） 而除了以上四种选拔途径之外，对于监司官人选本身还有一些硬性条件。在北宋哲宗之前主要是看资序，如太宗朝时, 要求只能在常参官、朝官中选任转运使。（《历代名臣奏议》）  监司人选必须有知县或知州等亲民官的从政经历 从宋哲宗时起到南宋末, 除了注重监司任官的资序,还逐渐强调必须有基层从政的经历。如庆历八年(1048年),诏京朝官须亲民一任方许得转运、提点刑狱差遣。绍兴元年(1131年),更规定不历县令者不得选任监司官。“苟未历州县, 而爵位虽高, 亦须使之试郡而后除”（《宋会要·职官》）。意思是你即便爵位再高，如果没有当过知州或者知县等亲民官，也得先去地方上当一任父母官才能选任监司。 另外，鉴于监司职责重大，为了杜绝徇私舞弊现象，监司官员的选任还要执行回避制度，即避籍避亲等。自己的家乡是不能去上任的，要赴任的监司机构里面如果有自己的亲属也不能去。 宋代统治者如何对监司进行遥控和监督？考课制、巡检制、监司互察法、失察受罚制、朝廷遣使为了防止监司像前朝的藩镇节度使、刺史郡守那样坐大，宋朝统治者对于监司的管控和监督可以说是绞尽了脑汁，甚至是无所不用其极，总结其方式主要有以下几种： 一、考课制 监司为外官之重任, 在任命时会每人发一份御前印纸历子, 用以记录其在任政绩，任满时, 需对其政绩作出鉴定, 即所谓批书印纸历子 (简称批书) , 以作升降、奖惩之依据。对监司考课的机构, 在神宗改制前是审官院。神宗改制以后，由吏部考功司负责监司考课事。 监司考课的程序一般是由监司所部的知州、通判批书，最后上报中央主管部门。为了防止监司衙门所在州批书不实、弄虚作假,宋政府于政和六年(1116年)十一月设立“互申法”。互申者,即转运司事由提刑司申报中央、 提刑司事由转运司或提举常平司申报中央、提举常平司事由提刑司申报中央之类。  宋神宗赵顼 对监司考课的内容，宋代各时期不尽相同。以神宗朝为例，制订以七事考课监司：一曰劝农桑、 治荒废, 二曰招荒亡、增户口，三曰兴利除害, 四曰劾有罪、平狱讼, 五曰失案察, 六曰屏盗贼, 七曰举廉能。（《宋会要·职官》） 考课的成绩直接影响着监司官的升降与差遣。如庆历二年（1024年）正月癸亥诏：“定提点刑狱功过三等, 上等授省府判官, 转运使、副；中等授大藩一任, 然后升陟之；下等降任知州。”（《续资治通鉴长编》） 二、巡检制 宋代监司的工作方式分为在司和巡历，巡历即巡检，或称出巡，有巡历点检或巡按检查之意，为监司的主要工作方式。其主要内容是监司须在一定的期限内必须巡遍所部州县, 点检辖区内兵刑钱谷各类职责完成情况, 据实上报朝廷, 以对州县官实行奖惩升黜。  监司执行巡检任务 宋代的监司巡检制到南渡以后臻于完备。现存的《庆元条法事类》一书对于监司巡检制度作了周密详尽的规定，诸如巡历的期限，随员的数额，有关禁令等等。例如关于巡检期限，元符二年( 1099年)曾补充规定提举司“虽与监司互分巡历, 并须本司官二年遍诣所部” 。（《宋会要·职官》） 三、监司互察法 为了防止路级诸司在行政及监察活动中欺上瞒下、贪赃枉法、徇私舞弊的行为，宋政府又规定了诸司互察法。  宋徽宗赵佶的瘦金体御书 宋徽宗崇宁五年 (1106年)，宋政府正式颁布《诸路监司互察法》，互察法规定：“见今诸路监司互相察举如法。或庇匿不举,以其罪罪之,仍令御史台弹劾以闻,朕当验实,重行黜责”。意思是诸监司若有违法不公行为，要互相举报，不仅诸司之间要互相察举，诸司属官与长官之间也要互相举报。 对于某司单独上报的信息，朝廷如果觉得不可信，则会令同路别司复查。如仁宗庆历四年 (1044年)，淮南转运使劭饰上书弹劾知润州席平“为政不治及不教阅兵士等”，朝廷认为劭饰所奏不完全可信，于是 “又下提刑司再行体量”。（《欧阳修全集》） 四、失察受罚制 监司失察受罚制是伴随监司巡检制产生的。大中祥符二年(1009年)十一月甲子,诏“诸路官吏蠹政害民,转运使、提点刑狱官不举察者坐之”。（《宋史》）绍兴十一年(1141年)更规定：“监司纵容赃吏,并不按劾,而为台谏弹奏,勘鞠得实者,其监司亦坐之。轻从降秩,重或免所居官。俟奏断日,令大理寺贴说取旨”。（《宋会要辑稿》） 五、朝廷遣使 宋王朝监察制度的基本模式是“委郡县于守令，总守令于监司，而又察监司于近臣”。（《宋会要·职官》）具体到对监司的监察上，是由御史台、走马承受、临时遣使等负责。 通过御史台监察监司的记载屡见于两宋诏令。如: 嘉祐二年( 1075年)四月丙寅《戒励提转诏》指出转运使、提点刑狱务为简易、因循, 以致州县官吏多不奉法, “如有弗革, 悉罚无赦, 仍令御史台常加采访,弹奏以闻。”（《宋大诏令集》） 作为受皇帝直接指挥的走马承受相当于钦差大臣 作为受皇帝直接指挥的走马承受公事（简称走马承受,后改称廉访使),其职责不仅监督军队及将帅, 而且也负责监察地方行政和监司。如元丰四年（1081年)十二月二十五日, 走马承受杨元妙言“转运司部夫往安定黑水堡运军粮，未至，所运亦多不致, 士卒有饥饿逃亡”等情况。 为此，鄜延路转运使李稷连降两级,降为转运判官。 而遣使监察监司之法也由来已久。据《皇朝编年纲目备要》记载：“元丰八年四月丁丑诏举行旧法, 分遣郎官、御史察举诸道监司” 由此可以证明。 结语：以宋代创设监司制度为节点，中国古代前期的王朝大多亡于地方割据势力，后期的王朝则大多亡于农民起义和外族入侵。事实证明，宋代创设的监司体制确实能够有效地管辖众多的州县,巩固了封建中央集权统治,维护了国家统一，这一政举对后世影响颇大。宋代所创的监司体制可是说是中国古代地方行政制度和监察制度的一个重要转折点，是中国古代历史的一个重要转折点，是具有划时代意义的地方行政和监察制度设计。当然,监司制度并不能从根本上治愈封建吏治日益腐败的痼疾。 参考文献：《宋史》、《宋会要辑稿》、《宋会要》、《续资治通鉴长编》、《庆元条法事类》、《宋大诏令集》、《文献通考》、《历代名臣奏议》、《包孝肃公奏议》等 |
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