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朱德米 刘小泉 南京社会科学 协同创新已成为近年来西方国家公共部门创新的一种模式。行政主导型创新模式无法适应新形势下公共部门创新的需求，协同为我国当前公共部门创新模式的转型提供了一条新路径。本文以厘清公共部门协同创新的内涵为基础，从理论溯源、协同方式、制约因素、过程管理和创新主体间的信任关系等方面对国外公共部门协同创新研究进行梳理，进而思考对我国公共部门协同创新的启示。 一、公共部门协同创新的相关概念界定 1 公共部门创新 理解公共部门创新的概念与基本内涵，是研究公共部门协同创新的逻辑起点。公共部门创新既是公共部门在特定背景下有意图地寻求质变的行为，也是从创意的产生、选择、实施到推广的全过程，可以从以下几个方面来深入理解： （1）创新是公共部门采取的主动行为。公共部门主动改变或提升公共事务的现状，其意图在于另辟新径解决问题或满足公众的需求。 （2）创新过程是一个反复或迭代的循环。创新过程，也称作创新周期，可分成四个相互联系、循环往复的关键阶段（如图1所示）。在复杂的反馈循环中，这四个阶段并不总是缜密地环环相扣，而是经常重排、合并、相互整合和重复。 （3）创新能带来三阶改变。第一阶改变表现为公共产品、公共服务或解决方案类别上的差异性；第二阶改变主要表现为公共服务形式和内容的革新、组织惯例的变化；第三阶改变体现在思维方式、政策目标以及程序设计等方面的转变。简而言之，创新最终会产生质变，而不是量变。 （4）创新是相对于特定的背景而言的。创新总能带来新东西，然而未必一定是“全新发明”。在别处已被采用过的新理念或实践模式，复制到另外的制度背景或领域中，也算作创新。依据具体情况对原始概念进行选择、组合、转换和改进，是理念转移过程中必不可少的环节。 （5）创新的根本目标是创造公共价值。公共部门创新的类型主要包括产品和服务创新、服务供给方式创新、组织创新、概念创新、政策创新以及体制创新。这些类型表明了不同的创新对象或创新内容。公共部门创新与私营部门创新的区别在于：前者的根本目标是创造公共价值；后者追求的核心目标是提高产品的竞争优势和经济效益。 2 协同 协同是协同创新的一个核心理念，它对于理解公共部门协同创新具有重要的作用。协同是一种比合作和协调互动程度更高的组织间关系，不仅包括交流、资源共享、相互承诺等要素，还包含了行动者的理念和社会地位的嬗变。人们之所以协同，是因为他们存在差异，并希望差异促进隐性知识的转移以及引发争论与思辨，从而更易于发现创意点。其实，差异也有可能导致参与者建立敌对关系。如果行动者之间的差异是通过一种建设性的方式来管理，那么他们能够就创新方案的性质和内容达成协议。这种协议即便是临时性的、有争议性的且含有妥协的成分，仍然会获得绝大多数行动者的支持。 3 公共部门协同创新 作为一种新型的公共部门创新策略，协同创新在以下方面显示自身特点：（1）多元参与。公共部门协同创新不是一种封闭的、单独式的创新，而是一种开放式的创新，在初始阶段就吸纳了来自公、私、非营利部门的行动者。（2）以解决公共问题为导向。公共部门协同创新一般是针对单个主体难以解决的复杂公共问题而诞生的，比如流域水污染、大气污染、公共卫生服务等。利益相关者以伙伴关系的形式共同制定切实可行的新颖性治理方案，以提升解决问题的效率和成功率。（3）不受正式边界和规则的约束。创新的规模和范围由创新资源的可利用性来确定，不受制于官僚组织边界与规则的约束。创新资源既包括知识、经验、创造力等无形资源，也包括资金、物质等有形资源。（4）公共部门处于领导地位。创新主体之间不依赖权力结构，也不存在唯一权威。然而，创新主体之间并不是完全平行的关系。确切地说，虽然有政府之外的组织参与，但公共部门在其中的“领导”地位其实是存在的，在某种意义上这也是公共部门协同创新得以运行的基础和保障。 二、公共部门协同创新的理论溯源 1 创新经济学理论 创新经济学理论的发展可以划分为三个阶段。在第一阶段，约瑟夫·熊彼特（Joseph Schumpeter）和他的追随者们研究了企业家在私营企业产品创新中的作用。在第二阶段，研究的焦点主要集中在企业间的协同以及企业、知识生产者和公共机构之间的协同。在第三阶段，企业与用户之间的协同互动如何刺激创新引起了学者们的广泛关注。 随着创新经济学理论的发展，学者们逐步将创新视为协同的产物，是复杂网络中多元主体互动的结果。创新经济学理论的突出贡献在于：它证明了竞争的局限性和互信合作的价值，消费者和潜在竞争者都可为创新过程提供重要的输入。生产者、消费者、科学家和公共机构之间互动的复杂系统能推动创新，这是公共部门协同创新的重要灵感源泉之一。 2 规划理论 规划理论和创新经济学理论有着相似的发展历程。传统规划理论的基本假设是，制定和实施合理的综合性长期规划有利于引领城市或农村的发展。虽然规划的编制利用了科学的专业知识，也结合了经济和人口结构的变化趋势，但实际上长期规划却极少获得预期的结果。 最新的规划理论倡导我们放弃过分理想化的、着眼于未来发展的综合性长期规划，取而代之的是更现实且能适时转变的分权式规划，只为碎片化的新兴发展提供持续的协调和总体方向。规划理论对公共部门协同创新的核心贡献在于：它突出了创新过程的开放性和动态性的特点。 3 公共行政理论 公共组织和公共治理如何转型以适应社会变迁？这是近年来公共行政理论界普遍关注的热点问题。传统公共行政理论将稳定视为公共治理的积极因素，20世纪80年代则兴起了名为新公共管理运动的公共部门改革浪潮。新公共管理运动的关键使命体现在两个方面：一是增加基于竞争和消费者自由选择的市场驱动治理机制的应用，创建更具动态性和灵活性的公共部门；二是发展以绩效合同和绩效薪酬制度为基础的公共管理方式，增强公共管理者和公共雇员的企业家精神。从公共部门创新的角度来看，新公共管理具有明显的局限性：它以为只需模仿私营部门的竞争逻辑，公共部门创新就会顺理成章地取得显著成效；它将公共部门创新的责任全部强加给了公共管理者。 作为对当代复杂社会问题的一种回应，新近的网络治理理论认为，不仅竞争可以促进创新，合作也可以促进创新。大量的参与者有能力为创新过程提供重要的投入，比如公共管理人员、基层行政人员、私人利益相关者和服务使用者等。公共部门的领导并非凭一己之力去推动创新，而是尽力创造一个开放、柔性的协同互动平台，参与者借此通过不同的途径对公共部门创新作出努力。这种促进式的网络管理，目的在于为协同创新构建制度机制或话语框架。鲍勃·杰索普（Bob Jessop）等人称之为“元治理”（meta-governance），即“治理的治理”。也就是说，治理网络中的协同关系必须得到有效的元治理才能充分激励公共部门创新。这是公共行政理论对公共部门协同创新的特殊贡献。 三、公共部门协同创新的研究重心 1 协同创新的方式 准市场（quasi-markets）旨在通过公开招标的方法将公共服务承包给私人提供商。第一代契约详细地描述了公共服务的生产和交付条款，大体上不存在讨价还价的余地，也排除了服务创新的可能性。第二代关系契约只拟定协议的基本参数，对服务的性质和形式设定了反复的、基于信任的磋商程序。这种类型的契约为协同创新开辟了空间，特别适合那些期待渐进式创新以改进服务质量的长期项目。可是，私人提供商必须严格信守协议条款，公共采购商也需实行至上而下的监管。因此，公私行动者之间合作的契约规制其实限定了协同创新的范围。 伙伴关系（partnerships）给协同和创新提供了更大的空间。不管是公私伙伴关系，还是公共部门与公民社会组织形成的伙伴关系，都建立在这样一个前提之下：合伙人愿意与对方紧密协作，力图完成明确的治理任务。这种关系有时转化成明晰相互责任、利益共享和风险共担的合约。由于合约的内容规定不太详尽，受到的监管相对宽松，并且合伙人可以利用互补性资源来实现互利共赢，所以伙伴关系的协同范围更广泛，创新的动机更为强烈。在欧盟国家，伙伴关系已成为协同创新的主流方式，也是公共部门创新的重要动力之源。 治理网络（governance networks）将来自不同层级、不同部门或具有不同经历、观点及想法的利益相关者聚集在一起，其目的在于通过资源交换为共同问题找到更加有效的、民主的和更具创新性的解决方法。治理网络的创新潜力源自相互依赖的行动者之间的持续互动。虽然治理网络有正式（制定重要的政策决策）和非正式（仅充当顾问）之分，也有内生性（由公共行动者构成）和外延性（包含私人利益相关者）的区别，但它们的共同点是不存在契约型规制。尤其重要的是，治理网络创建了一个柔性结构：治理问题的实质内容、总体目标和博弈规则都可以由各利益方协商决定。在摒弃传统的命令控制型手段的情况下，公共部门要有能力去影响网络中的协商互动。换而言之，公共管理者必须对治理网络进行元治理。公共管理者可使用的元治理工具主要包括网络架构、制度设计、过程管理和直接参与。无论采用哪一种工具，元治理的最终目的是提高治理网络的创新功能，并使其产出的治理方案创造更多的公共价值。 2 协同创新的制约因素 传统官僚制对协同创新施加了诸多约束。其一，大量的正式规则、刻板的工作流程，再加上择优选升的晋级制度，束缚着公共雇员的创造力，也降低了他们为创新而冒险的意愿。其二，公共部门在水平方向上被隔离成不同的行政“筒仓”（silos），每个“筒仓”固守各自的权责与利益。所以说，官僚组织的封闭性、职能的碎片化在一定程度上阻碍了以问题为导向的合作。其三，公共预算和审计制度迫使任何公共机构都得保持在它的预算框架范围内，极少为解决跨界问题而投入巨资。此外，政府绩效管理体系鼓励公共机构注重自己的绩效目标，而并非消耗大量时间去与其他机构合作。 公共部门的组织文化体现出它对创新的高度风险厌恶（riskaversive）。一方面，公共部门没有将公共领导创新、公共管理方式创新、定期收集公众的反馈意见、与利益相关者进行对话、探索和开拓新思路等纳入到战略重心之中。另一方面，公共部门普遍缺乏创新的激励制度，创新失败往往不被宽容。引入创新方案之后，一旦绩效出现下滑，部门领导将受到问责。如果创新成功，达到事半功倍的效果，那么公共机构有可能面临削减预算资金的风险。 根深蒂固的角色认知给多元主体协同造成了不小的阻力。政治家通常将自己视为至高无上的决策制定者，拥有一切权利与责任，不必和“外行”进行烦琐、费时的讨论。公共行政人员以技术官僚或专业人士自居，只信任自己的技术知识，在特定领域内对“好的质量”（good quality）、“正确的答案”（correct solution）有固执的个人见解。公众起初被视为软弱的、被动的和屈从的“顾客”，后来则被看作是授权的、理性的和要求苛刻的“消费者”。这两种角色其实都没有被期待为公共治理作出贡献。私人企业和非营利组织被看成是追求私利而置公共利益于不顾的竞争者、游说者。由此可见，任何一种角色认知都有可能成为束缚公共部门协同创新的壁垒。 3 协同创新的过程管理 互动、协同和创新三者之间的链接存在中断的风险。若要收获协同创新的硕果，公共管理者必须重构自己的角色，对协同创新过程进行巧妙地管理。中心性、合法性、资源的可利用性和组织的支持是公共管理者顺利开展工作的制度性条件。当然，公共管理者还应具备一系列个人能力，比如自反性（reflexivity）、远见和想象力、灵活性、思想开放、跨界和交流技能等。 公共管理者需要针对协同创新过程中的不同问题扮演相应的角色，有目的的精心安排管理活动。其一，为了给活跃而忠诚的行动者搭建一个运行良好的互动平台，公共管理者应该充当一名“召集人”。其二，公共管理者通过扮演“调解人”的角色来驱动和促成利益相关者之间的协同。调解人的努力目标有：创建一种相互依存的关系；在协调各方利益的基础上解决争端和建立信任；构建统一的准则；移除协同的障碍。其三，为了激励创新，公共管理者还应扮演“催化者”的角色。 公共管理者应在协同创新过程的每一个阶段同时扮演四个角色，完成四项基本管理任务。所有的角色可以由一个人或多个人来承担，但各自的管理工作重心有所不同：“向导”为协同创新过程指明总体方向；“组织秘书”设计正面的激励机制和运用软权力来影响行动者；“文化建设者”将行动者参与协同创新的规范和价值观进行制度化；“沟通者”开展集中式的讨论和向外界宣传创新成果。 4 创新主体间的信任关系 知识协同是协同创新的核心，信任是协同创新中知识共享最重要的基础,只有在创新主体之间建立和维系信任关系，才能实现最大程度的协同效应。 合作伙伴习惯通过已有的合作经历或既有的关系网络去判断他人的可信度和合法性。学者们称其为“结构性嵌入程度”：合作伙伴之间先前有过良性互动，会对未来的合作带来成功的预期，即会产生预期的信任关系。如果先前的伙伴关系并不存在，那么可信第三方（a trusted third party）可以在其中起到推荐作用，使原本无直接关系的双方建立起“间接信任”关系。 协同是从不同程度的信任开始，而且成功的协同需要持续性的信任。为了使已建立的信任关系得到进一步的维系，创新主体需要围绕协同的目标采取更多的后续行动。在行动步调不一致时，创新主体之间必须进行有原则性的交流，以形成共同的使命感和共同的行动理论。 四、国外公共部门协同创新研究对我国的启示 1 组建协同创新领导团队 在任何的公共管理改革运动中，领导者的作用都是至关重要的，其政治决断力和能力甚至决定着改革的命运。然则，发起合作和推动创新不能依赖一个领导者，而是需要一支由风格迥异又互补的领导者组成的领导团队。无论是何种类型的领导者，他们一定要怀揣创新梦想和具有公共责任感。更重要的是，领导者之间要分工明确、职能清晰和协同配合。 2 优化公共组织的结构 创新依赖于灵活开放的组织结构，以实现信息和思想的充分交流与碰撞。一方面，我们在重视专业化分工和部门职能划分的同时，可以在公共组织内部设立“创新实验室”，为不同职能部门的员工提供一个协同创新的自由空间。另一方面，通过打造无边界、互通式、网络化的组织形态，便于非政府利益相关者参与协同活动，促进创新灵感的产生。再者，按照效率、效能原则，适当地削减中间层级，迫使公共组织结构从金字塔型转向扁平化，缩短信息传递的距离，降低创意信息失真失落率，提升上下联动创新的效率和质量。 3 营造适宜协同创新的文化氛围 浓厚的协同创新文化氛围是公共部门创新的最佳催化剂，可以从以下几个方面着手营造：第一，建立平等协商的对话平台。打破地域、层级、部门的藩篱，开展平等、面对面的交流。第二，容忍失败。创新是一项风险作业，难免失败、失误，因而容忍失败的组织氛围是十分重要的。公共部门应鼓励创新者敢为人先、敢于标新立异，增加他们打破陈规、“不走寻常路”的心理安全感。第三，加强公共部门内部员工的流动。适度的员工流动可以为组织的创新注入活力，带来不同的经验、技能、视野和知识，在管理者的正确引导下能形成创新协力。第四，倡导新型的学习方式。学习和创新是一枚硬币的两面，相辅相成，缺一不可。创新主体之间的相互学习有利于为合作建立共同的愿景和相互的理解；反思性学习能使公共部门在创新失败的基础上获得新点子，形成新思路；探索式学习有助于公共部门在治理方式、制度和政策等方面做出大胆的革新尝试，同时无形中也会促进政府部门间的协调合作。 4 设计科学合理的协同创新激励机制 科学合理的激励机制有助于激发政府人员的创新动机，增强公私合作的积极性。（1）强化创新与政府人员的利益关联。创新与政府官员及部门利益缺乏相关性或相关性不显著，被认为是影响公共部门内部协同创新的主要负面因素。针对此问题，首先需要将创新活动纳入上级对下级的考核体系，并设定合理的权重；其次，强化考核结果与政府人员的政治晋升、进修培训、年终奖励等相关利益的关联。在利益的诱导下，政府人员会充分发挥自己的创造性，也会主动地在公共部门内部寻求创新合作伙伴、形成创新联盟。（2）设计互利共赢的合作制度，加大对公私协同创新的支持力度。私人部门在创新的资金、管理、技术等方面比公共部门更具优势。 |
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