湖南省财政厅政府采购处张效军处长:加强内控制度建设，压实采购人主体责任​

（本文系湖南省财政厅政府采购处张效军处长在中国政府采购杂志社举办的“中国政府采购创新发展大会暨全国电子化政府采购论坛”上的讲话，文章发表于《中国政府采购》杂志2019年第9期。）

为推进落实《深化政府采购制度改革方案》中“强化采购人主体责任”的要求，湖南省财政厅选择了27所省教育厅归属本科院校作为调研对象，其理由：一是这27所高校是我省高校的排头兵，代表省属高校采购管理最高水平；二是采购规模相对较大，采购项目类别比较齐全，有利于发现和查找问题；三是高校采购具有复杂性、多样性与季节性等特点，研究高校采购管理，有利于行政事业单位借鉴经验。从2019年6月份开始，我们对省内27所高校（其中长沙市10所、长沙市外17所）开展了采购人履行主体责任情况调研。通过实地调研、座谈交流、问卷调查，梳理问题和分析原因，提出了加强内控制度建设，压实采购人主体责任的相关建议。

 

一、采购人履行主体责任存在的主要问题

1.主体责任认知存在理解偏差。

一是对采购人主体责任认识有偏差。采购人主体责任本是一个责任联合体，高校对采购预算执行结果负责，应是党政主要领导负总责，相关部门和岗位人员承担相应的主体责任，然而大多数高校却认为，采购人责任主体仅限于采购管理职能部门如招投标采购中心或资产管理处。二是对采购预算执行认识有偏差。不少高校认为采购预算执行仅限于开展采购活动。三是对采购结果的影响因素认识有偏差。一些高校认为，只要采购过程程序到位了，采购结果自然就好。其实不然，采购结果是全部采购活动的集中体现，影响采购结果的环节和因素会很多。

2.主体责任明晰存在边界模糊。

一是高校党委履行主体责任不明晰。高校党委履行采购人主体责任，本应着力于建制度、抓落实，以制度规范管理，用督查强化职责。调研发现，高校往往以党委会或者校长办公会的形式来决定采购管理中的一些具体问题，履职方式既不规范，也影响采购管理效率。二是职能部门履行主体责任不明晰。一方面，高校都建立了开展采购活动的相关制度，对开展采购活动作出了具体规范，但没有明确相关部门的职能职责要求，主体责任不明晰。另一方面，高校普遍没有对开展采购活动环节之外的采购预算执行流程进行制度规范，使得有关职能部门的主体责任缺失。三是岗位人员履行主体责任不明晰。从采购管理制度看，高校普遍存在岗位职能职责不明晰的问题，没有根据岗位职能职责要求，建立权责匹配的管理机制。一些高校采取从经办人员到校长逐级背书的方式，共同担负主体责任。有的高校校长感叹：“一份长长的签字清单，看似都签了字，实际上权利与责任并没有清晰地体现出来。”

3.主体责任落实存在目标差距。

一是简政放权政策落实有差距。分散采购限额标准逐年提高的同时，对高校进口设备实行备案管理，给予高校教学科研仪器设备采购更大的自主权。从调研情况看，一些高校存在观望心理，怕做错，怕追责，没有根据相关文件精神，结合学校实际情况制定可操作的规章制度，使得好政策没有落实好。二是采购预算执行效率有差距。“中央财政支持地方高校改革发展资金”和“高校‘双一流’建设专项资金”（简称两项专项资金）是采购预算的主要来源之一。据统计，2018年27所高校普遍存在当年的资金当年难以全部用完的情况，有的执行周期长达两年。三是采购主体责任落实有差距。高校普遍没有建立权责明晰、约束有力的内控制度，使得政策落实不到位、采购预算执行效率差等方面的主体责任难以落实到相关部门或责任人。

4.主体责任履行存在能力不足。

无论是从履行采购人主体责任的内在要求，还是采购管理的外部环境来看，都对采购管理能力提出了更高要求。调研发现，部分高校不是没有设置专职的采购管理部门，就是采购专职工作人员专业不匹配、从业时间短，采购管理专业能力整体不强。

 

二、履行好采购人主体责任要把握的关键点

1.采购管理能力事关高校治理能力。

高校采购涉及教学、科研、管理等多方面，采购预算执行本身就是高校经济管理的重要组成部分，采购结果是高校履行职能职责的物质保障。部属高校有的已经把采购管理上升到学校治理的高度，把提升采购管理能力作为学校管理水平和治理能力建设的重要内容，在制度建设方面更具系统化、规范化。调研发现，省属高校在管理理念上差距明显，仅把采购管理作为一项具体业务工作，制度建设碎片化，约束力较低。

2.采购预算是部门预算的关键少数。

按照支出方式归类，部门预算支出包括拨付支出类和采购支出类。2018年，27所省属高校拨付支出类占比较高，但由于有明确的支付对象和支付金额，在信息化技术条件下，这类支出的管理难度显著降低。相反，采购支出类要经过严格的采购流程，要通过市场竞争配置资源，执行难度更复杂，管理要求更专业，实际上是部门预算管理中的“关键少数”，也是高校部门预算管理中的主要矛盾。

3.采购预算执行要求协同管理。

采购预算执行涉及采购人内部管理部门，也涉及相关主管部门，各单位各部门协同管理、密切配合是做好采购预算执行的重要前提。从调研情况看，省属高校没有建立采购预算执行协同管理机制是采购预算执行效率低的主要原因。

4.高校采购工作有其特殊性。

首先，省属高校部门预算是一个典型的“吃饭预算”，其用于教学科研仪器设备采购及实验室等软实力建设的资金主要来源于两项专项资金，也是高校采购预算的主要来源。中央专项资金下达较晚，省属高校难以有计划统筹使用，实现当年资金当年用好的目标，对采购预算执行提出了更高要求。其次，高校采购具有明显的季节性。高校采购活动主要集中在两个假期，尤其是暑假期间，这对采购预算执行提出了特殊要求。再次，高校采购的教学科研仪器设备具有专业性强的特点，对相关部门的采购管理能力提出了专业要求。

 

三、压实采购人主体责任的建议

按照政府采购改革的新要求，建议用“四个机制”压实高校采购人主体责任。

1.建立高校党委履行采购人主体责任的管理机制。

高校党委强化采购人主体责任，要提高对采购管理能力建设重要性的认识；要在完善制度建设，加强责任落实等方面发挥职能作用；要抓好采购队伍管理建设，打造一支廉洁、担当、专业的高素质队伍，探索采购官、采购专员制度改革实践。采购职能部门转变履职方式，结合本单位实际完善采购管理制度体系，宣传、引导、帮助真正承担采购任务的二级单位和使用人履行好职责。采购岗位人员要全面了解和掌握与采购工作相关的知识，不断提升综合业务能力。采购监管部门要加大采购工作人员的培训力度，帮助采购专职人员提升专业素养，增强履职担责的能力。

2.建立采购预算执行全流程内控制度的约束机制。

监管部门要对内控制度建设提出指导性意见，包括明确主要流程、关键节点和原则要求。高校党委要根据指导性意见，结合学校实际，制定操作性强的采购预算执行全流程内控制度体系。高校采购内控制度作为监管部门采购内控制度体系的有机组成部分，可作为巡视、审计监督执行的重要依据。

3.建立两项专项资金“绿色通道”的工作机制。

两项专项资金是本省省属高校建设“双一流”高校的重要支撑，建立两项专项资金支出管理“绿色通道”的工作机制，对管好用好两项专项资金非常重要。

4.建立采购信息综合管理运用的联通机制。

加强采购管理信息系统标准化建设，加快采购信息数据开发运用，构建政府采购信息大数据库，建立省属高校采购联盟，实现高校供应商、采购信息、评审专家等信息共享；加快全省电子采购网上商城建设，发挥采购规模优势，提高零星采购效率和效益，提高采购管理透明度；加快采购诚信体系建设，运用大数据开展采购信用管理，建立联合惩戒机制和正向激励机制，规范采购市场主体行为。

 

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