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本文作者曹国强，工作单位系农业农村部中国水稻研究所。作者蒋纪华，工作单位系河北省乐亭县发展和改革局。本文发表于《中国政府采购》杂志2022年第5期，全文共3456字，阅读大约需要7分钟。 编者按 在深化政府采购制度改革背景下，政府采购工作要回归采购本质、实现立法的目的，采购人的主体意识和责任担当缺一不可，而且正在逐渐强化。本文作者从何为采购人主体责任、为何要加强采购人主体责任、如何落实采购人主体责任三个方面讨论了在新形势下如何贯彻落实采购人主体责任。 近年来，有关深化政府采购制度改革、《中华人民共和国政府采购法》（以下简称政府采购法）修订等问题一直是业界关注的焦点，业界的争论也很多。采购人的主体责任怎么强化也有很多争议，但是在强化采购人主体责任这个基础性问题上还是一致的。《深化政府采购制度改革方案》会议指出，深化政府采购制度改革要坚持问题导向，强化采购人主体责任，建立集中采购机构竞争机制，改进政府采购代理和评审机制，健全科学高效的采购交易机制，强化政府采购政策功能措施，健全政府采购监督管理机制，加快形成采购主体职责清晰、交易规则科学高效、监管机制健全、政策功能完备、法律制度完善、技术支撑先进的现代政府采购制度。
在笔者看来，在深化政府采购制度改革背景下，政府采购工作要回归采购本质，实现立法的目的，采购人的主体意识和责任担当缺一不可，而且正在逐渐强化。 一何为采购人主体责任 关于采购人主体责任，在我国各类法规制度体系中都有详细阐述，比如政府采购法第十四条规定：“政府采购当事人是指在政府采购活动中享有权利和承担义务的各类主体，包括采购人、供应商和采购代理机构等。”采购人是政府采购行为的当然主体，其主体责任涵盖了政府采购活动全过程，包括政府采购预算编制、政府采购计划实施、组织采购活动、组织履约验收、接受询问质疑、配合投诉处理及监督检查等重点环节。
在政府采购法和《中华人民共和国政府采购法实施条例》（以下简称政府采购法实施条例）及相关的规章制度中，有关采购人约定责任的条款也很多，比如政府采购法实施条例第十一条规定，采购人在政府采购活动中应当维护国家利益和社会公共利益，公正廉洁，诚实守信，执行政府采购政策，建立政府采购内部管理制度，厉行节约，科学合理确定采购需求。《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部令第87号）第六条也强调，采购人应当按照行政事业单位内部控制规范要求，建立健全本单位政府采购内部控制制度，在编制政府采购预算和实施计划、确定采购需求、组织采购活动、履约验收、答复询问质疑、配合投诉处理及监督检查等重点环节加强内部控制管理等。 二为何要强化采购人主体责任 政府采购深化改革如火如荼，当下为什么重提采购人的主体责任？笔者以为，近年来，有些部门对政府采购工作的政策制度学习与把握水平不够，对政府采购是平等主体间的市场交易行为认识不足，而这实际上是政府采购的本质属性。如果主管部门、相关从业人员缺乏基本认识，不理解采购人才是交易主体，那么，在强化采购人主题责任这条路上，很有可能会背道而驰。为什么有人认为目前很多工作越来越偏离政府采购立法的本意和初衷，总是把责任强调得重之又重，而权利保障得却轻之又轻？事实上，非法剥夺或者限制采购人权利、无限扩大采购人责任的现象在有些地方比较普遍，比如不允许采购人代表在评审现场发表任何言论、任意创设没有法律依据的审批和备案程序等。长此以往，造成了采购人主体意识淡薄、对采购中出现的问题敷衍搪塞、采购效率和评价得不到公平公正的评判等一系列问题。 三如何落实采购人的主体责任 （一）在制度体系建设层面保障落实采购人的主体责任，首先要做的就是做好顶层设计，尤其是规范立法行为。各部委、地方制定行政法规、规章制度、规范性文件，如果没有严格按照立法权限和程序制定，那么制度体系建设层面就会存在重大缺陷。比如，政府采购法规定的涉及采购人的权利，应该明确，不得以任何方式予以剥夺或限制，当然，也不能任意扩大解释。比如，关于选择委托采购代理机构、合理选择采购方式、编制采购文件，评审专家的抽取、评审过程、签署及履行合同等。
作为政府采购的当事人，采购人应该清楚什么是要坚决维护和争取的，比如责、权、利范围和责任边界，以及合法的权利。而对于存在的违法违纪的行为，必须承担相应的责任，以达到真正的权利和义务相匹配、义务和责任相对称的采购主体。从制度层面，政府采购法第一条阐述的立法目的，就是要保障采购人敢于承担、能够承担的主体责任，“规范政府采购行为……维护政府采购当事人的合法权益”的本义。
落实采购人的主体责任，还要严格规范政府采购监管机构的执法行为。“维护政府采购当事人的合法权益”，这是政府采购法明确规定的立法目的之一，所有的监管措施都要立足于这一立法宗旨，以维护社会公共利益为依据，不能随意违法剥夺、限制采购人的正当权利。虽然这样的提法可能有点苛刻，但如今而言，要求政府采购监管机构对现有的监管体制、方法、原则等作出一系列深层变革，划清监管机构权力边界，加强对监管权力行使的监督和制约，对强化采购人主体责任显得尤为重要。（二）在具体事项执行层面落实1.落实政策功能。众所周知，政府采购是一项重要的国家政策，20世纪90年代，我国开始试点政府采购制度时，政府采购的政策功能就一直被反复强调。尤其是近几年，我们一直在强调，政府采购工作的开展，要有助于实现社会经济与社会发展的一系列政策目标，当然这不仅仅体现在节能环保、扶持不发达地区和少数民族地区等方面，也逐渐体现在乡村振兴、促进中小企业发展等方面，这也是政府采购法第九条明文规定的内容。
2.合理编制采购需求和预算。政府采购项目需求关乎成败，当然也关乎绩效，必须做到合理合规、科学规范、明确完整。采购人应当在政府采购项目实施前，对采购标的技术要素、市场供需、价格弹性等进行充分调查，据此，结合各级规定的资产配置标准及其他要素，科学合理地确定技术需求，并据此编制和细化采购预算。同时，技术参数的设置要科学合理，避免指向性及无序性等问题。此外，近年来由于“放管服”工作的深入，国务院和各部委取消了一大批行政审批、许可事项。在实际工作中，不得将这些取消事项设置为资格条件或评分因素，诸如此类。
3.组织好政府采购活动。在确定采购方式、编制采购文件、组织项目评审、接受询问和质疑、配合处理投诉、监督检查等各环节做到合法合规，按照规定的方式、程序规范开展政府采购活动。同时，我们要充分发挥代理机构、评审专家的作用，在需要采购人作出决定和指引的情况下，主动积极地履行好采购主体的职责，做到不越位、不缺位。
4.严格规范履约验收。履约验收是政府采购工作的重要和关键环节。如果验收环节把关不严，履约验收制度执行不到位，导致履约结果不符合采购合同约定，这当然直接损害了社会公众利益。实际工作中，首先要建立严格的履约验收制度，并通过逐一对照落实，形成优胜劣汰的管理机制。对于批量集中采购、协议供货、电子竞标和定点采购的履约验收工作，也不能马虎草率。政府采购履约验收环节，是判定采购人主体责任落实程度的一个重要判断依据。
5. 健全内控制度。采购人要以“分事行权、分岗设权、分级授权”为主线，明确内部工作机制，做好政府采购内控管理。在预算编制、需求调研、组织落实、信息公开、履约验收、绩效评价等关键环节，做到约束机制健全、风险控制有力、权力运行规范、监督问责到位，实现对政府采购活动内部权力运行的有效制约，逐步形成依法合规、运转高效、风险可控、问责严厉的政府采购内控制度。
同时，建议纪委监察部门对政府采购项目不能有过多限制，如果内控制度设置过严，自缚手脚，必然影响采购效率，不利于政府采购工作的正常开展。
6.做好政府采购信息充分公开。都说阳光是最好的防腐剂，信息公开应该就是政府采购领域反腐倡廉的有效手段。各单位要不断加大信息公开力度，充分利用现有的平台和资源，自觉接受各方面的监督，确保政府采购各项权力在阳光下运行。财政部在《关于做好政府采购信息公开工作的通知》（财库〔2015〕135号）中明确提出政府采购信息公开工作的基本要求，也明确了信息公告的媒介，例如，必须在财政部门指定的媒体和本部门本系统官网同时公布。
各单位应根据各自实际情况，制定完善政府采购工作的内部控制制度，明确内部工作机制、工作规程，建立起有利于实现政府采购工作规范有序、采购业务物有所值、政府采购管理水平不断提升的工作目标保障机制。采购人在强化政府采购主体责任的同时，要坚持依法、依规办事，杜绝“不作为、慢作为、乱作为”现象。进一步促进政府采购活动在内部规范运行，强化内部流程控制，切实防范廉政风险。
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