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 张仲增 摄
从历史走向未来，自然资源管理是我国政府工作中极为重要的一项内容，自然资源管理机构属于国家行政管理体制的一个重要组成部分。包括自然资源管理体制改革在内，我国行政改革贯穿于中国特色社会主义发展的整个历史进程。伴随我国经济社会发展和现代化建设进程的推进，我国土地、矿产、水流、森林、草原、海洋等主要门类自然资源的管理大致经历了由分类管理向综合管理的发展历程。 我国自古以来就是一个以农业生产为主的国家，农民对与土地有关的不满一直是引发革命和导致社会动荡的最常见因素，因此土地管理制度改革在任何时候都是历届政府格外重视的问题。 我国的土地资源管理经历了一个从1949年的内务部地政司、到1955年组建农业部土地利用总局、1986年建立国家土地管理局、1998年成立国土资源部，再到2018年组建自然资源部的演变过程。自然资源部的组建，着力解决自然资源所有者不到位、空间规划重叠等问题，实现山水林田湖草整体保护、系统修复、综合治理。当前，自然资源部负责统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责。 《土地管理法》是规范土地管理秩序的法律依据。2019年8月十三届全国人大常委会第十二次会议表决通过关于修改《土地管理法》的决定，在破除集体经营性建设用地进入市场的法律障碍、改革土地征收制度和完善宅基地制度等方面进行了创新，使修改后的《土地管理法》朝着生态文明体制改革的方向迈进。矿产资源管理：由计划管理向市场调节转变 矿产资源（含能源）管理伴随地质工作而前进和发展，是我国最早设立行政机构进行专门管理的资源门类之一。1950年的地质工作计划指导委员会、1952年的地质部、1982年的地质矿产部、1998年的国土资源部都曾经是矿产资源的主管部门。2018年自然资源部与矿产资源管理相关的职责主要包括：地质矿产勘查管理、矿业权管理、矿产资源保护监督。《矿产资源法》及其配套法规是矿产资源管理的法律依据。改革开放以前，我国对矿产资源实行统一的计划经济管理。国家通过统一的计划直接组织矿产资源勘查、开采活动，以计划手段为主的行政管理是矿产资源管理的核心。在产业管理机构上，原国家计委统筹安排全国矿产资源勘查、开采活动；地质部门承担组织开展全国地勘工作；有关工业主管部门负责组织实施矿产资源的开发利用。 改革开放以后，我国矿产资源管理工作加速向社会主义市场经济体制转变。矿产资源管理体制从分散管理转向集中统一管理，从政企（事）合一转为政企（事）分开，并与其他资源（土地、海洋）的管理逐步有机地结合起来；矿产资源使用机制从无偿开采转为有偿开采，从矿业权无偿取得转为有偿取得，从矿业权不得转让转为可以依法转让；煤炭、冶金、有色、化工矿山等矿业企业大部分实现属地化。草原管理：由以家畜为重向以草原生态为重转变 我国天然草原面积近4亿公顷，占国土总面积的41.7％。草原不仅是农牧业发展依赖的重要自然资源，还是我国面积最大的绿色生态屏障。我国的草原管理职能长期放在农业、农牧部门。在目前的体制架构下，全国草原监督管理工作是由国家林业和草原局主管。《草原法》是我国现行的草原管理法律。 随着我国土地制度和草原产权制度改革的不断深化，国内草原管理经历了由以家畜为重向以草原生态为重转变。1958~1978年人民公社时期，我国草原地区的草原产权从部落、寺院、封建贵族所有收归为国家和集体所有。草原被视为类同土地的生产资料，实行全民所有和农牧业集体经济组织集体所有，各牧区的草场、牧场实行自由放牧的政策。 从20世纪80年代初开始，承包责任制在草原地区逐渐实施。农牧民家庭开始逐步拥有草原的使用权、收益权和转让权。1984年，草原地区开始逐步推行“草场公有、承包经营、牲畜作价、户有户养”的“草畜双承包”责任制。1996年，“草畜双承包”责任制进一步发展为“两权一制”，即把草原彻底承包到户，并坚持30年不变，落实草原的所有权、使用权，实施草牧场有偿使用家庭联产承包责任制。1999~2001年连续三年的严重旱灾使草场严重退化，一些地区开始采取了“退牧还草”“围封转移”“禁牧休牧”等一系列政策措施缓解草原压力，靠大自然自我修复功能，改善生态环境。一些牧区政策的重点开始由经济目标为主，逐步转到“生态、经济目标并重且生态优先”。我国曾经是世界上开发利用海洋最早的国家之一，对海洋的开发利用延续了千年之久，但新中国成立初期，我国没有设立专门的海洋管理机构。1964年7月国家海洋局正式成立，并由海军部门代管。目前，海洋管理划归到自然资源部，对外保留国家海洋局牌子。现行海洋管理相关法律主要有《海洋环境保护法》《海上交通安全法》《领海及毗连区法》《专属经济区和大陆架法》《海域使用管理法》《海岛保护法》。 海洋管理涉及海洋资源管理、海洋环境管理、海洋科技与调查管理、海洋权益管理、海洋执法监察管理、海洋保护区管理、公益服务管理等诸多方面，涵盖内容极其广泛。在上述管理内容中，海域使用管理、海洋环境管理以及海洋权益管理是各国政府职能部门从国家的海洋权益、海洋资源、海洋环境的整体利益出发负责海洋行政管理的主要内容，而对海洋权益的管理往往还需要借助军事、外交等手段来实现。 国家海洋局成立之前的时期，我国海洋管理是以行业分头管理为主。国家根据海洋自然资源的属性与开发产业特点，参照陆地行业管理的模式，将海洋产业分门别类地与陆地上的资源开发行业进行一并管理。 当前，自然资源部既负责监督实施海洋战略规划和发展海洋经济，也负责海洋开发利用和保护的监督管理工作。原来分散在公安边防部队、海关稽查、交通海事、农业渔政等部门的职责，现在随着国家海洋管理体制改革的不断深入，已逐步走向集中、统一与综合管理的时代。林业管理：由木材加工生产为主向森林生态保护转变 森林资源具有多种效益，森林资源管理的对象主要是林地、林木、野生动植物以及森林环境。我国森林资源管理经历了一个从1949年的林垦部到1951年的林业部、1956年的森林工业部、1970年的农林部、1998年的国家林业局，再到2018年的国家林业和草原局的演变过程。为了加强对各类自然保护地的统一管理，国家林业和草原局加挂国家公园管理局的牌子。目前，我国对森林资源采用了条块结合的管理体制。东北、内蒙古、西南大片国有林区的森林资源，由林草局为主进行管理；其他森林资源则由省、地、县人民政府负责管理。我国现行的森林资源法律为《森林法》。 随着对林业发展规律的认识不断深化，我国的林业管理经历了由以木材生产为中心向森林可持续经营转变。1950年，党和政府提出了“普遍护林，重点造林，合理采伐和合理利用”的林业建设总方针；1964年，这一方针发展为“以营林为基础，采育结合，造管并举，综合利用，多种经营”。这一时期，国家还对山林权属问题做出了界定，确立了国有林和农民个体所有林。 改革开放以后，大力植树造林、加强森林保护、强调可持续发展，逐步成为我国林业政策的重点，以“木材生产为中心”的理念和“政企合一”管理体制逐步被放弃。林业工作也从主要抓发展林业产业，转向了重点抓造林绿化、林业生态工程建设、荒漠化防治及森林和野生动植物资源保护等生态环境保护建设。国家先后实施了“三北”防护林体系建设工程，以及绿化太行山、沿海防护林、长江中上游防护林、平原绿化、黄河中游防护林、天然林保护、退耕还林还草、京津风沙源治理、野生动植物保护及自然保护区建设、重点地区速生丰产用材林建设等工程。水是人类赖以生存和发展的特殊资源，我国是一个洪涝灾害频繁、水资源短缺、水生态环境脆弱的国家，我国历届政府都把水资源管理、水电、水利建设摆到更加重要的战略位置。 1949年以来，水利部分分合合，经历了撤销—重建—再撤销—再重建的演变过程。一个较长时期以来，水利部只负责地表水的管理。1988年，我国制定并施行《水法》，对水资源进行统一管理。2002年，新修订的《水法》明确规定，国家对水资源实行流域管理与行政区域管理相结合的管理体制。2018年，十三届全国人大一次会议表决通过了关于国务院机构改革方案的决定，对水利部的管理职责进行了优化，将国务院三峡工程建设委员会及其办公室、国务院南水北调工程建设委员会及其办公室并入水利部。 当前，水利部作为国务院的水行政主管部门，主要负责水资源合理利用、优化配置和节约保护工作。水资源调查和确权登记管理，水功能区划、排污口设置管理、流域水环境保护、水旱灾害防治等职责则被整合到自然资源部、生态环境部、农业农村部和应急管理部。我国现行水资源管理法律主要有《水法》《水污染防治法》《水土保持法》。 改革开放以前，我国水利建设以安全性需求占据主导地位。主要任务是解决大江大河严重洪水灾害的威胁，控制水旱灾害，加强农田水利基础设施建设等。改革开放以后，我国水利建设逐步向安全性、经济性和舒适性等多元化需求并存转变。国家集中力量进行了防洪基础设施建设，使七大水系主要河流干流抵御洪水能力大为增强，水灾成灾率趋于下降。同时，对能源的强劲需求带动了水电大开发的高潮。随着居民收入水平从小康走向富裕，对水生态安全、水景观建设、娱乐休闲等舒适性需求开始涌现，水生态修复越来越成为一项重要的水利工作。在新发展理念和生态文明理念的指引下，自然资源管理制度改革坚持以解决资源领域突出问题为导向，将改革的指向聚焦在四个方面：以构建归属清晰、权责明确、监管有效的自然资源资产产权制度为切入点，着力解决自然资源所有者不到位、所有权边界模糊等问题；以构建基于用途管制的国土空间开发保护制度体系为切入点，着力解决无序开发、过度开发、分散开发导致优质耕地和生态空间占用过多、生态破坏、环境污染等问题；以构建覆盖全面、科学规范、管理严格的资源总量管理制度和全面节约制度为切入点，着力解决资源使用浪费、效率不高等问题；以构建反映市场供求和资源稀缺程度、体现自然价值和代际补偿的资源有偿使用制度为切入点，着力解决自然资源及其产品价格机制不完善、生态环境损害成本外部化等问题。笔者认为，充分发挥现行自然资源管理体制的作用，需要依法理顺四大基本关系，着力构建更加完善的制度体系。 依法理顺四个基本关系 正确处理中央与地方的关系。科学划定中央和地方在自然资源资产管理和自然资源监管两方面的事权，落实地方在自然资源开发利用过程中的责、权、利。对全民所有的自然资源资产应充分调动中央与地方的积极性，按照经济、生态、国防等重要程度和区域分布等特点，实行中央直接行使所有权与委托地方政府代理行使所有权职责的模式。重要自然资源由中央政府直接行使，一般性的自然资源可委托地方政府代理行使所有权。 正确处理政府与市场的关系。市场在资源配置中起决定性作用的本质，就是让价值规律、竞争规律和供求规律等市场经济规律在资源配置中起决定性作用。更好地发挥政府的作用，就是在市场机制失灵时，要更好地发挥政府在规划计划、用途管制、确权登记、资源保护、节约集约利用、资源安全、总量控制、供需双向调节、差别化管理和利益分配等方面的作用，解决发展不平衡不充分问题，推动经济发展质量变革、效率变革、动力变革。 正确处理资源监管与资产管理的关系。自然资源具有外部性和公共物品属性，所有者在行使所有权时应根据用途管制的要求和保护生态环境及公共利益的需要，对自然资源资产进行配置和处置。自然资源监管应以空间规划为基础，以用途管制为手段，以自然资源可持续利用和生态保护为主要目标。 正确处理资源分类管理与集中统一管理的关系。自然资源管理既要考虑多门类自然资源的整体性、系统性，又要考虑单门类自然资源的特殊性。自然资源的分类分级管理是基础，集中、统一管理是国际趋势。分类管理有利于实现资源管理的精细化，有利于厘清公益性与经营性自然资源的管理边界。因此，既不能因为分类管理而弱化综合管理，又不能因为强化综合管理而忽视分类管理。 构建更加完善的制度体系 自然资源资产的产权制度和空间规划（包括用途管制）制度，属于自然资源管理实践的两大基础性制度。产权制度的设计需要坚持资源公有、物权法定，清晰界定全部国土空间各类自然资源资产的产权主体，划清全民所有和集体所有之间的边界，划清全民所有、不同层级政府行使所有权的边界，划清不同集体所有者之间的边界，划清不同类型自然资源的边界，进一步明确国家不同类型自然资源的权利和保护范围。建立归属清晰、权责明确、监管有效的自然资源产权体系，明确各类自然资源产权主体权利，创新自然资源全民所有和集体所有权的实现形式。 国土空间规划制度的设计，应着眼于构建全国统一、相互衔接、分级管理的空间规划体系，以此来明确建设空间、保护空间和整治空间，促进生产空间、生活空间、生态空间的协调和国土空间开发格局的优化，实现生态空间山清水秀、生产空间集约高效、生活空间宜居适度。 健全自然资源保护、节约集约利用、有偿使用、生态补偿制度，这是自然资源管理实践的四个关键环节。在资源保护方面，需要完善和落实最严格耕地保护制度、水资源管理制度，划定生态保护红线和永久基本农田保护边界，将重点生态功能区、生态环境敏感与脆弱区等纳入生态红线范围，以系统思维强化对生态系统的保护和永续利用。在节约集约利用方面，需要健全规划执行度、资源利用效率和节约集约利用制度建设等方面的考核体系，建立资源利用总量控制和消化强度标准，促进经济发展方式转变和产业结构调整，对战略性资源实行总量控制、差别化政策。在有偿使用方面，推进全民所有自然资源资产所有权与使用权相分离的制度，鼓励开展多样化的有偿使用方式。严格界定公益性征地范围，对各类建设用地原则上均应实行有偿出让和使用，对矿产资源原则上应从严控制协议出让，对水、森林、草原原则上要科学界定有偿使用的范围，规范自然资源有偿出让收益管理。在生态补偿方面，要完善地区间横向生态保护补偿机制，引导生态受益地区与保护地区之间进行生态补偿，完善资源消费区对资源产区、上游对下游和东部对西部的生态补偿。 在推进自然资源法治建设上，既要稳步推行《矿产资源法》等各项单门类自然资源产权法律的修改，又要深入推进自然资源综合立法工作，特别是积极推动空间规划法的制定。 （本文作者：吴初国、马永欢、苏利阳；作者单位：自然资源部信息中心，中国科学院科技战略咨询研究院） |
