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快速城镇化带来的地方人口结构性变化加剧了农村地区的老龄化程度。我国农村地区不同程度地存在养老服务缺乏、相关设施基础薄弱、社会支持不足等问题，部分农村地区老年人的养老条件不容乐观。研究基于2015年夏季面向浙江省江山市农村地区老年人养老条件的实地调研，从村庄层面对农村养老机构和农村社区养老服务设施的建设与服务情况展开研究。 尽管近年来农村地区人居环境的发展与建设逐步获得社会关注，但农民养老问题尚未得到应有的重视，农村养老服务设施的建设并未随着快速城镇化的进程得到明显改观。根据全国老龄办2014年公布的数据，城市地区拥有养老服务设施的社区占到城市社区总数的72.5%，而在农村地区这一比例仅为6.5%，不及城市的1/10。就目前完成养老服务设施专项规划的编制情况来看，各地均以城市地区为重点，乡村地区往往被一笔带过。由于对农村地区养老需求缺乏认识，对目前服务设施使用情况缺少了解，养老服务资源在农村的配置和运营过程中存在不少问题，不仅造成资源的浪费和设施服务效率低下，也降低了农村老人对养老服务的满意度和获得感。  图1 江山市位于浙江省欠发达地区 本研究于2015年7月至8月针对浙江省江山市农村地区展开了实地走访和调研。（图1）该地区农村居民可支配收入为浙江省平均水平的86.0%，属相对贫困地区；年轻劳动力大量外流，空巢老人占老年人口总数的比例高达70.7%。 一、入住养老机构仍然被农村老年人看作是无奈之举。 相对于城市老年人而言，农村老人的养老观念更为保守，选择更为局限。他们不仅需要通过熟悉的生活环境与社会关系获得安全感和必要的支持，也需要通过延续原先的生活方式与生产习惯寻求精神寄托。关于养老方式的选择，绝大部分老人选择居家养老。（图2）  图2 江山农村老年人养老方式选择调查 调查显示，自理能力是老年人选择入住养老机构的首位影响因素，其次是家庭成员是否可以提供照料。调研所见，入住养老机构的长者多为高龄、需要介助和介护的老人，受访者多因子女不在身边、继续留在家中无人照顾而不得不选择入住养老机构。此外，经济条件也是老年人入住养老机构的顾虑之一。 二、机构养老服务设施在床位数量上已基本满足规划要求，但设施布局的合理性有待改善。 2014年末，江山市乡镇养老机构床位共计3142张，每100位户籍老人拥有养老床位约3.2张。与床位数总量充足形成鲜明对比的是床位空置率的高企。调研走访的25家养老机构中有11家的床位空置率在50%以上。其中17家公办养老机构平均入住率为59.4%，8家民办养老机构的平均入住率仅为33%。空置床位并非均匀分布在每个乡镇，同样位于丘陵地带的坛石镇和碗窑乡，前者人满为患，后者却大量空置，除老龄化率较高以外，坛石镇的人口规模、密度和人均收入等均高于碗窑乡，可能是造成入住率差异的几个主要因素。 江山市村庄的人口规模从百人到千人不等，村落的空间布局形态各异。位于平原的村庄通常人口规模大、居民点人口较为密集；位于山地和丘陵地带的村庄则人口较少，部分山区居民点布局相当分散，按照服务半径进行配置难免造成使用情况的“苦乐不均”。 三、服务人员的缺乏、服务质量和管理水平的低下严重制约了养老机构的服务效果和未来发展。 目前，入住公办养老服务中心的老年人仍以“五保”老人为主，17所公办乡镇养老机构中收住的自费老人仅占总人数的1/8。与此同时，基于既有服务内容和水平，养老机构实际仅有能力收住健康或半自理老年人，还不具备为失能老年人提供护理的条件。根据规定，“五保”老人入院后失去自理能力由机构继续负责照料，而自费老人入院后失去自理能力的则只能回家由家人照顾或转往民办机构。 按照《江山市农村敬老院管理细则》（江民〔2013〕150号）规定，养老机构的工作人员与“五保”供养老人应达到1:10、与失能老人应达到1:5。然而从调研的情况来看，这一比例实际上从1:10到1:20不等（图3）。服务人员的缺乏、服务质量和管理水平的低下严重制约了养老机构的服务效果和未来发展。  图3 江山市部分养老机构服务人员比例与入住率 四、老年人对养老服务的需求与设施服务功能之间存在失配。 自2013年启动社区养老服务照料中心建设到2014年末，在一年的时间里江山市的城市社区已基本实现全覆盖，农村社区的覆盖率为48.8%。经验收合格的养老照料中心，政府给予一定的建设补助和运营补助，由村庄负责后续的运营管理。但在笔者实地走访的11处养老服务中心中，4所终日关闭，3所状况不佳，只有4所可以正常提供服务。其中，除先锋村设有一名工作人员外，其他中心均无专门管理和服务人员；仅通贤村提供了助餐服务，其他中心均以娱乐休闲和交往功能为主；山头村虽然设置了休息床位，但终日无人问津。（图4、图5）  图4 湖珠村社区养老服务中心活动室  图5 山头村闲置的休息床位 从受访老年人对社区养老服务设施的使用情况来看，有40.28%的老年人表示从未使用过，有39.34%的老年人偶尔前往，仅有12.80%的老年人回答经常使用（图6）。除了建设与管理水平有待改善，农村老年人对养老服务的需求与设施功能之间存在失配是造成这一结果的重要原因。  图6 农村社区养老服务设施使用情况 五、调研小结。 我国传统养老服务资源的生产方式单一、覆盖人群小，无论是在城市还是乡村，养老服务设施的基础均十分薄弱。江山农村人口老龄化程度深、空巢率高，其养老服务面临的困境具有经济欠发达地区农村的普遍性。本次调研面向基层村庄，对农村养老服务设施的建设和使用情况获得了较为深入的了解，也对农村老年人的养老需求取得了进一步的认识： 01 关注服务人口结构和空间分布特征，处理好总量、布局与效率之间的关系，是提高农村养老服务设施配置水平的关键。 02 在养老服务设施的建设领域，不应简单地将“均等化”理解为“无差别化”。江山农村养老服务设施的建设和使用情况说明，简单套用城市建设模式和设施建设标准对提升农村养老服务的质量没有明显改善。 03 机构型互助养老既有利于缓解养老服务人员匮乏的压力，又有助于解决老人生活照料和精神慰藉问题。 农村与城市之间的差异不仅表现为生产与生活组织方式的不同，也决定了两者对公共服务的需求和使用方式的差异。养老服务设施的配置只有符合农村老年人选择和使用的特点才能更好地发挥作用。 欲了解本次调研的详细内容，请参阅《城市规划》杂志2018年第5期刊载的《农村地区养老服务设施研究—以浙江省江山市为例》，作者：于一凡，徐文娟。 |
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