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应经而未经集体讨论的行政处罚决定应予撤销 【作者】 焦炜华，陈希国 【作者单位】 山东省荷泽市中级人民法院，山东省荷泽市中级人民法院 【分类】 行政管理法 【期刊年份】 2016年 【期号】 5 【页码】 101 【摘要】 【裁判要旨】公安机关作出行政处罚决定，不仅要遵照治安管理处罚法，而且要符合行政处罚法的规定。公安机关作出的拘留10日治安行政处罚决定属于行政处罚法第三十八条第二款规定的“情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚”，公安机关负责人应当集体讨论决定。处罚决定未经负责人集体讨论而作出，属严重程序违法，应予撤销。 □案号一审：（2013）东行初字第33号二审：（2014）菏行终字第43号 【全文】 【法宝引证码】 CLI.A.1211972 【案情】 原告：司付立。 被告：山东省东明县公安局。 第三人：张瑞功。 2013年2月8日15时许，原告司付立之子司某驾车行至东明县长兴集乡长兴集村时，与路边卖烟花爆竹的李某某摊位发生刮擦，因修车双方发生争吵。李某某的亲戚张瑞功到场后，与司某发生争吵后相互殴打，司某的父亲司付立闻讯后赶过去与张瑞功发生矛盾，是否殴打双方说法不一致。2月8日，被告东明县公安局接到报案后，次日受理了该案，并对原告之子司某作出行政拘留15日、罚款1000元的行政处罚。3月10日，东明县公安局以情节比较复杂为由批准延长了30天办案期限。3月25日被告对原告司付立作出行政拘留10日、罚款500元的处罚。原告不服该行政处罚，申请行政复议。东明县人民政府经复议认为被告适用法律不当、超过法定办案期限，故撤销治安行政处罚决定，并责令被告重新作出处罚决定。被告经调查后认定原告司付立的行为已构成结伙殴打、伤害他人，遂作出东公行罚决字[2013]00214号治安行政处罚决定，对原告行政拘留10日、罚款500元。原告不服该处罚决定，再次申请行政复议，东明县人民政府予以维持。原告不服，遂提起行政诉讼。 原告司付立诉称：被告作出的行政处罚决定违反不得以同一事实和理由作出与原具体行政行为相同或者基本相同的具体行政行为的规定。原告没有打人，更不存在结伙。被告作出的行政处罚决定未经集体讨论，属程序违法，请求依法撤销。 被告东明县公安局辩称：原告的违法事实存在，其行为应当受到治安行政处罚。原告等人对第三人张瑞功等人实施了殴打的事实有证据予以证明。被告重新作出处罚决定程序合法，不违反不得以同一事实和理由作出与原具体行政行为相同或者基本相同的具体行政行为的规定。请求驳回原告诉讼请求，维持被诉处罚决定。 第三人张瑞功述称：原告之子司某酒后驾车动手打人，原告也主动参与。对原告作出的处罚决定事实清楚，适用法律正确，应予维持。 【审判】 山东省东明县法院经审理认为： 根据行政处罚法第三十八条第二款规定：“对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定。”本案被告以案件比较复杂为由对司付立一案申请延长办案期限，且给予的行政拘留属于较重行政处罚，但被告提供的证据没有证明公安机关负责人对本案进行了集体讨论，原告认为被告该行为程序违法的观点应予支持。并且根据被告查证的有关事实认定原告结伙殴打、伤害他人缺少相应的事实根据，且与法院依职权调取的段某某的证明相矛盾。综上，被诉行政处罚决定主要证据不足，程序违法，应予撤销。 据此，山东省东明县人民法院依照行政诉讼法第五十四条第二款第1目、第3目的规定，判决撤销被告东明县公安局作出的东公行罚决字[2013]00214号行政处罚决定。 被告东明县公安局不服，向山东省菏泽市中级人民法院提起上诉。其上诉称：被上诉人违法事实存在，上诉人重新作出处罚决定合法；上诉人所作处罚决定适用法律正确，东明县公安局延长办案期限的程序合法。请求二审法院撤销原判，维持处罚决定。 山东省菏泽市中级人民法院查明的事实同一审相同。 山东省菏泽市中级法院认为：关于本案中被上诉人司付立是否存在结伙殴打原审第三人张瑞功的违法事实，从上诉人东明县公安局提交的证据看，证人证言彼此存有矛盾，不能排除合理怀疑，并且上诉人提交的证明被上诉人结伙殴打原审第三人的证据并不充分，故上诉人对被上诉人作出治安行政处罚的证据不足。上诉人对被上诉人作出的行政拘留10日、罚款500元的行政处罚，属于较重行政处罚，且上诉人因案件情节复杂延长了办案期限，按照行政处罚法第三十八条第二款规定：“对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定。”上诉人并未提供决定经过集体讨论的证据，属程序严重违法。原审判决结果正确。根据行政诉讼法第六十一条第（一）项之规定，判决驳回上诉，维持原判。 【评析】 本案虽是民间纠纷引发的治安行政处罚案件，但涉及法律问题较多，笔者仅针对处罚决定未经行政机关负责人集体讨论的程序问题展开探讨。 一、“情节复杂或者重大违法行为给予较重行政处罚”的范畴界定 （一）“情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚”字义解释 关于如何理解“情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚”，存在两种不同观点。第一种观点认为，该规定应理解为情节复杂给予较重的行政处罚和重大违法行为给予较重的行政处罚两种情形，“情节复杂”与“重大违法行为”是并列关系，而较重的行政处罚是情节复杂与重大违法行为的共同落脚点。第二种观点认为，“情节复杂”和“重大违法行为给予较重”系并列关系，较重行政处罚的定语仅仅是“重大违法行为”，并不包括“情节复杂”。笔者赞同第二种观点，理由是：一是从行政处罚法第三十八条的立法目的来看，就特定的行政处罚课以集体讨论程序，主要是促使行政机关以审慎的态度进行决策，保证处罚结果的公平、公正。情节复杂之案件，由于违法事实、法律关系的胶着难辨，故需集体讨论以达处罚之明；重大违法行为给予较重行政处罚之案件，由于对行政相对人权益影响甚巨，故需集体讨论以防决定恣意。由此分析，两种情形均需要进行集体讨论，出发点并不完全相同，第二种观点更贴近立法意旨。二是从国务院部委和各省市贯彻行政处罚法的规范性文件来看，一般是将“情节复杂”和“重大违法行为给予较重行政处罚”予以并列。比如《工商行政管理机关行政处罚程序规定》第五十五条和《吉林省实施行政处罚法若干规定》第九条规定。 （二）哪些处罚情形属于较重的行政处罚 笔者认为，较重的行政处罚属于相对概念，并非某种具体的处罚幅度或者种类。通常情况下，国务院工商、税务、食药、质监等执法机关的部委规章，一般对较重行政处罚情形的列举会授权省市人民政府或省级行政执法机关自行作出规定。比如《工商行政管理机关行政处罚程序规定》第五十五条第二款规定：“重大、复杂案件，或者重大违法行为给予较重处罚的案件范围，由省级工商行政管理机关确定。”以江苏省和吉林省为例，较重处罚主要包括责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额的罚款。其中对经营活动中违法行为的较大数额罚款，吉林以一万元为起算点，江苏为两万元。其他省市除了在罚款数额上有所区别之外，其他方面大同小异。笔者认为，虽然对较重行政处罚的界定不宜采取“一刀切”，但对达成共识的处罚种类仍可予以归纳和提炼，具体可参照行政处罚法第四十二条关于听证程序的规定，以“责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款”作为较重行政处罚的基本参照，而较大数额的罚款则由各省市、省级执法机关根据当地的经济、社会、法治发展水平自主确定。本案中，公安机关作出行政拘留10日的处罚决定是否属于较重行政处罚？ 二、行政拘留是否属于较重的行政处罚 通常而言，当事人可以要求听证的行政处罚一般属于较重行政处罚的范畴，然而行政处罚法第四十二条并未将行政拘留纳入到可以进行听证的范围，这是否意味着行政拘留并不属于较重的行政处罚？笔者认为不然，行政拘留应当属于较重的行政处罚。 一则立法设置看，行政拘留的设定更为慎重。行政处罚法第九条明确规定，法律可以设定各种行政处罚。限制人身自由的行政处罚，只能由法律设定。因此，法律对行政拘留的设定要符合法律保留原则。此外，行政拘留权力行使机关具有专属性，即行政处罚法第十六条规定，限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。这正是国务院诸多部委规章和各省市工商、税务、质监等部门的规范性文件较重行政处罚的列举情形并不包括“行政拘留”的原因所在。 二则从处罚种类看，行政拘留的处罚更为严厉。行政拘留属于人身权的限制或剥夺，人身权是公民重要的宪法权利，是公民其他权利得以行使的基础，相对于财产等权利，其地位更加重要。行政处罚法第八条规定行政处罚的种类有警告，罚款，没收违法所得、没收非法财物，责令停产停业，暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照，行政拘留等。上述种类正是按照处罚的严厉程度进行排列。治安管理处罚法也将行政拘留排在警告、罚款之后。在较大数额罚款、责令停产停业都属于较重处罚的前提下， “举轻以明重”，行政拘留当然属于较重处罚范畴。 三、未经过集体讨论的处罚决定应予撤销 集体讨论是情节复杂或者重大违法行为给予较重行政处罚的程序要求，但对未经过集体讨论的处罚决定是否应予撤销，存在两种观点。 第一种观点认为，程序轻微违法，确认违法但不撤销。公安机关肩负保护群众生命财产安全之重要任务，对违法行为处以拘留处罚属高频适用的罚种，如果只要拘留就要进行集体讨论，公安机关难免其扰，影响行政执法的高效、快捷。第二种观点认为，程序严重违法，应予撤销。从行政拘留的严厉性程度和行政处罚法的相关规定来看，集体讨论作为较重行政处罚尤其是拘留的法定必经程序，不仅可以保障处罚决定实体的公平、公正，而且是对行政执法权的合理约束和限制。 笔者同意第二种观点。具体理由如下： 一是程序正当的必然要求。随着经济发展和社会的进步，法律程序观念逐步深入人心。遵守法定和正当程序是行政机关依法行政的基本要求，行政机关办理行政处罚案件必须遵循合法和正当程序原则，行政处罚的程序是行政处罚的重要组成部分。按照行政处罚法的规定，行政处罚程序一般包括立案、调查、审查、告知、决定和执行等程序。其中行政处罚的决定程序则包括简易程序、一般程序和听证程序。除了适用简易程序由执法人员当场作出行政处罚决定外，对于适用一般程序和听证程序的行政处罚案件，一般案件应由执法人员调查终结后，行政机关负责人对调查结果进行审查并单独决定；重大行政处罚案件往往在听证程序后，由行政机关负责人集体讨论决定。故，集体讨论是行政机关做出行政处罚的重要程序，具有独特的程序价值和重要意义。 二是集体讨论的功能定位。行政处罚法为何针对部分案件设定集体讨论程序？笔者认为，一则对情节复杂之案件，要么法律关系错综交错存在法律适用之困扰，要么人数众多彼此违法事实难以完全厘清，要么案件证据难以搜集需要延长办案期限等。鉴于上述种种情形，承办案件的执法人员就很难顺利得出处罚结论直接报请行政机关负责人作出决定，发挥集体讨论的群体智慧优势当属最佳选择。二则对重大违法行为给予较重行政处罚之案件。此类案件因违法行为重大、处罚程度较重，往往涉及营业资格的丧失、人身自由的限制、大额金钱的罚没，较其他处罚会对相对人的权益产生较大影响，对此行政机关负责人在作出决策时应采取慎重态度，对自由裁量权加以限制和规范，通过广泛听取各个负责人的意见，充分发挥民主，防止决策失误。因此，集体讨论是较重行政处罚决定公正合理的制度和程序性保障。 四、参照本案例时应注意的问题 关于行政拘留属于较重行政处罚是否可以拘留天数的多少作为判断依据的问题。本案中，公安局作出的治安行政处罚决定是拘留10日、罚款500元。实践中有观点认为，只有拘留10日以上的处罚才属于较重处罚，10日以下的拘留不在较重范围内。笔者认为，拘留本身即属于较重行政处罚之范畴，不应以拘留时间的长短作为衡量标准。至于治安管理处罚法中作为具体处罚幅度的“5日以下”“5日以上10日以下”“10日以上15日之下”等，其意在于对本应处于拘留处罚的违法行为，因其严重程度各异而导致拘留时间的长短不同，并非以拘留时间长短来判断拘留是否属于较重行政处罚。以拘留时间长短作为轻重行政处罚的分界线不符合立法意旨，也易造成实践中法律适用困扰混乱。 二是行政处罚审批表并非证明集体讨论的合适载体。实践中，部分行政执法机关曾提出，行政处罚审批表经过层层审批，负责人签字并加盖公章，足以证明已经过集体讨论。笔者认为，倘若将层层审批等同于集体讨论，就几乎不会存在未经集体讨论之案件，集体讨论的程序价值和意义也会荡然无存。集体讨论的证明载体应当是该机关正式的会议纪要或者讨论记录等，内容应当包含时间、地点、参加人员、主持人、讨论内容、意见等，其中讨论内容还应包括处罚的调查程序是否合法、违法事实的认定是否清楚、证据是否充分、定性是否准确等，记录完毕后参加人员最后应当签名确认。司法实践中，单纯提交行政处罚审批表以代替集体讨论记录的，人民法院应不予认可。 |
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